I OSK 1703/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 201/09 w sprawie ze skargi J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 16 stycznia 2009 r. nr XLI/239/2009 w przedmiocie likwidacji szkoły 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. Ł. na rzecz Miasta i Gminy Trzemeszno kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 201/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 16 stycznia 2009 r. nr XLI/239/2009 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Uchwałą z dnia 16 stycznia 2009 r. nr XLI/239/2009 Rada Miejska w Trzemesznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej, jako u.s.g.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 – dalej, jako u.s.o.) orzekła o likwidacji Szkoły Podstawowej w Zieleniu z dniem 31 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w likwidowanej szkole jest 6 klas oraz oddział przedszkolny, w bieżącym roku do szkoły uczęszczało 40 uczniów i 16 dzieci do oddziału przedszkolnego (ośmioro sześciolatków i ośmioro dzieci w wieku poniżej oddziału zerowego). W kolejnych latach wg danych demograficznych, liczba uczniów pozostawiać będzie na podobnym poziomie. Rodzice uczniów zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły oraz o możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr 1 w Trzemesznie, do której dojazd zostanie dzieciom zapewniony autobusem szkolnym. W likwidowanej szkole zostaną utworzone łączone oddziały: oddziału przedszkolnego z klasą I oraz klasy II i klasy III, które będą oddziałami Szkoły Podstawowej nr 1 w Trzemesznie. Wielkopolski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. nr 15/2008 r. pozytywnie zaopiniował uchwałę z dnia 26 marca 2008 r. nr XXVI/131/2008 Rady Miejskiej w Trzemesznie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Zieleniu z dniem 31 sierpnia 2009 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. J. Ł. w imieniu własnym i "rodziców podpisanych na listach dołączonych do wezwania" na podstawie art. 101 u.s.g. wezwała Radę Miejską w Trzemesznie między innymi do uchylenia w/w uchwały. Wnioskodawczyni zarzuciła organowi gminy podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, tj. Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy w Trzemesznie, który skierował do Przewodniczącego Rady wniosek z dnia 9 stycznia 2009 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 20 ust. 3 u.s.g., podczas gdy powołany przepis nie przewiduje takiego uprawnienia dla zastępcy burmistrza. Uchwałą z dnia 25 lutego 2009 r. nr XLIII/252/2009 Rada Miejska w Trzemesznie nie uwzględniła w/w wezwania do usunięcia naruszenia prawa i uznała je za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały podano, iż sesja Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu 16 stycznia 2009 r. została zwołana na wniosek zastępcy burmistrza, który działał w imieniu i z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno a ponadto podniesiono, iż wnioskodawczyni nie wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę z dnia 16 stycznia Rady Miejskiej w Trzemesznie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosła J. Ł. domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g. Zdaniem skarżącej zastępca burmistrza nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej gdyż upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy w Trzemesznie nie ma umocowania prawnego w tej konkretnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Trzemesznie wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 201/09 oddalił skargę uznając, iż skarżąca nie wykazała, by zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu przedstawił zasady wnoszenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z których wynika, iż to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż uchwała samorządu negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Uchwała o likwidacji szkoły na pewno ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki, dlatego też zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżąca wykazała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jej dziecko uczęszcza do oddziału przedszkolnego, lecz nie wykazała, aby został on naruszony. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż w likwidowanej szkole pozostanie oddział przedszkolny połączony z klasą I jako oddział Szkoły Podstawowej nr 1 w Trzemesznie, do którego będzie mogła uczęszczać [...] – letnia córka skarżącej, a więc likwidacja szkoły nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącej. Pomimo braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. Sąd I instancji wyjaśnił także kwestię podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g., stwierdzając, iż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje własnych kompetencji dla zastępcy wójta (burmistrza), któremu wójt (burmistrz) może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy (art. 33 ust. 5 u.s.g.) lub upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych (art. 39 ust. 2 u.s.g.), a ponadto zastępca wójta w razie nieobecności wójta zastępuje go w wykonywaniu jego obowiązków. Powyższe kwestie zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. powinien regulować statut gminy. W statucie Miasta i Gminy Trzemeszno (uchwała nr XXIII/104/2008 z dnia 25 stycznia 2008 r., Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr 49, poz. 1029) przewidziano w § 21 ust. 1, że pod nieobecność Burmistrza jego zastępca wykonuje czynności kierownika Urzędu a w § 21 ust. 2 pkt 1, iż do zadań Zastępcy Burmistrza należy m.in. współdziałanie z Radą Miejską i jej komisjami w zakresie swojego działania. Ponadto na podstawie § 21 ust. 4 Burmistrz może upoważnić swojego zastępcę do wykonania innych zadań lub poleceń. W aktach sprawy (k.105 akt sądowych) znajduje się upoważnienie z dnia 19 kwietnia 2007 r. Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno K. D. dla jego zastępcy Z. N. m.in. do składania w czasie jego nieobecności wniosków do Rady Miejskiej o zwołanie sesji i projektów uchwał oraz do reprezentowania Burmistrza na sesji Rady. W dniu składania wniosku ([...] stycznia 2009 r.) Burmistrz był nieobecny. Dlatego też zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g. jest bezpodstawny. Także Sąd I instancji odniósł się do zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 zd. drugie u.s.o. poprzez niedochowanie obowiązku poinformowania na 6 miesięcy przed podjęciem zaskarżonej uchwały wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do szkoły o zamiarze jej likwidacji. Złożone do akt dokumenty potwierdzające zawiadomienia rodziców uczniów o likwidacji szkoły nie nastręczają zdaniem Sadu I instancji żadnych wątpliwości, iż procedury przewidziane przepisami zostały zachowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. Ł. wnosząc o zmianę treści wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XLI/239/2009 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej w Zieleniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 20 ust. 3, art. 26 a, art. 33 ust. 5, art. 39 ust. 2 u.s.g. poprzez brak możliwości udzielenia przez burmistrza uprawnienia dla zastępcy burmistrza do wnioskowania o złożenie wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej i art. 101 u.s.g. Powyższe zarzuty zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną wyczerpują zarówno naruszenie prawa proceduralnego jak i materialnego. W lakonicznym uzasadnieniu profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym podnosi, iż cyt. "nie do przyjęcia jest przyjęta przez Sąd konstrukcja na podstawie, której jakiś przepis w ustawie o samorządzie gminy daje zastępcy burmistrza prawo do wnioskowania o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Uprawnienie to przysługuje zgodnie z ustawą tylko dwóm podmiotom i nie ma w art. 20 ust. 3 takiego uprawnienia dla zastępcy burmistrza, także upoważnienie burmistrza z dnia 17 kwietnia 2007 roku przedstawione na rozprawie przez Gminę Trzemeszno nie zawierało takiego upoważnienia, a nawet gdyby było udzielone byłoby nieważne z mocy prawa". Zdaniem pełnomocnika sesja nadzwyczajna nie powinna się odbyć i niedopuszczalne jest tolerowanie rżącego naruszenia łamania prawa przez organy gminy i tolerowanie tego typu zachowań przez sąd. Ponadto potraktowanie uzasadnienia uchwały, jako obowiązującego w gminie prawa rażąco narusza prawo, sytuacja taka powoduje utratę zaufania do prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. W przedmiotowej sprawie jak wynika z treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa proceduralnego i materialnego, a więc wskazano obie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w art. 174 p.p.s.a. , w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego może być oceniany dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Wnosząca skargę kasacyjną, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazała naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie podając, w jaki sposób naruszenie wskazanego przepisu miałoby nastąpić oraz czy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Do tak przedstawionego zarzutu nie sposób się odnieść, gdyż wskazany przepis procedury sądowoadministracyjnej stanowi podstawę dla orzekania przez Sąd I instancji, jeżeli uwzględnia skargę na uchwałę lub akt. W przedmiotowej sprawie ten przepis nie był przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stosowany, gdyż podstawą orzeczenia z dnia 18 sierpnia 2009 r. był art. 151 p.p.s.a. i ewentualnie to wobec tego przepisu postępowania mógłby w sposób prawidłowy zostać skonstruowany zarzut znajdujący oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oczywiście po wykazaniu, iż uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast prawidłowo sformułowany zarzut odnośnie art. 147 § 1 p.p.s.a. powinien ewentualnie dotyczyć niezastosowania tegoż przepisu w sprawie i jednocześnie wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej jest niezasadny. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego także jest sformułowany w sposób bardzo ogólny, a mianowicie dotyczy naruszenia art. 20 ust. 3, art. 26 a, art. 33 ust. 5, art. 39 ust. 2 oraz art. 101 u.s.g.. Odnośnie zarzutu naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów we wskazanym powyżej zakresie, gdyż nie wskazuje, którą, formę naruszenia prawa wnosząca skargę kasacyjną wybrała. Mając na uwadze lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż intencją wnoszącej skargę kasacyjną była nieprawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego, gdyż z powołanego uzasadnienia wynika, że zastępca burmistrza nie ma uprawnień do składania wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej na podstawie art. 20 ust. 3, bowiem takie uprawnienie przysługuje wyłącznie burmistrzowi lub radnym w ¼ ustawowego składu rady gminy. Ta kwestia praktycznie wyczerpuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, ponieważ pozostałe wskazane w tym zarzucie przepisy prawa materialnego (art. 26a, art. 33 ust. 5 i art. 39 ust. 2 u.s.g.) odnoszą się do wyżej przedstawionej kwestii i możliwości działania zastępcy burmistrza w imieniu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w tym zakresie nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego. Wojewódzki sąd administracyjny przedstawił w uzasadnieniu orzeczenia w sposób obszerny i wyczerpujący wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym, odnośnie możliwości reprezentacji gminy przez zastępcę wójta (burmistrza). Należy przyjąć, iż upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno z dnia 19 kwietnia 2007 r. dla swojego zastępcy do złożenia wniosku na podstawie art. 20 ust. 3 u.s.g. nie nasuwa żadnych wątpliwości. Podstawą takiego upoważnienia jak słusznie zauważył Sąd I instancji jest § 21 ust. 4 statutu Miasta i Gminy Trzemeszno. Ostatni z zarzutów prawa materialnego przedstawionych w skardze kasacyjnej dotyczy przepisu art. 101 u.s.g. i także nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie wskazano, której formy naruszenia prawa dotyczy, trudno więc, ażeby Naczelny Sąd Administracyjny domyślał się intencji, które wnosząca skargę kasacyjną chciała przedstawić. Należy jedynie przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi, więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. Skarga kasacyjna w powyższym zakresie nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).