VI SA/Wa 596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz w zakresie utrzymanym nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] listopada 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2008 r. na drodze krajowej nr [...] z L. do C. skontrolowano należący do A. G. (dalej skarżący) pojazd marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...], którym wykonywano przewóz ładunku w postaci bloczków betonowych. Kierujący pojazdem T. S. (kierowca) okazał do kontroli miesięczną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...] ważną na okres od [...] września do [...] października 2008 r., której winieta nie została jednak przyklejona na szybę pojazdu, jak również nieprawidłowe wykresówki. Oświadczył (por. protokół kontroli w aktach administracyjnych), że zapomniał przykleić winietę na szybę, a wykresówki stosuje takie jakie otrzymał. W wyniku przeprowadzonego w następstwie w/w kontroli postępowania administracyjnego w sprawie, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. (dalej WITD) wydał [...] listopada 2008 r. decyzję, którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 3400 zł, na którą składają się kary: - 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (organ uznał, iż w świetle przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych – Dz. U. nr 151, poz. 1089 ze zm., dalej rozporządzenie, nienaklejenie winiety oznacza wykonywanie transportu bez uiszczenia wymaganej opłaty, gdyż okazanej do kontroli karty opłaty nie można było jednoznacznie przypisać do pojazdu), - 400 zł za używanie nieprawidłowych wykresówek. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) jedynie w części nakładającej karę 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (w pozostałym zakresie decyzja GITD stała się więc prawomocna), akcentując naruszenie przez organ I instancji § 3 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia skutkiem błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że brak umieszczenia winiety na szybie pojazdu oznacza brak uiszczenia opłaty za przejazd. GITD nie podzielił argumentacji odwołania; decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., działając na podstawie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej utd, Lp. 4.1. załącznika do tej ustawy, jak również na podstawie § 3 ust. 1, 2, 3, 4, § 4 ust. 1, 2, 3 w/w rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w kwestionowanej części w mocy. Cytując na wstępie uzasadnienia decyzji treść wymienionych przepisów, organ podkreślił w dalszej kolejności, że zgodnie z § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie (ust. 3); odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (w świetle tego przepisu część karty w postaci winiety samoprzylepnej umieszcza się w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu), nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. Za działalność przedsiębiorstwa odpowiada przedsiębiorca, w tym za skutki działań osób (tu kierowcy), którymi posługuje się w tej działalności. Zdaniem organu, w tej sprawie przedsiębiorca/skarżący nie uwolnił się od tej odpowiedzialności – stosownie do art. 93 ust. 7 ustawy, który stanowi, że przepisów ust. 1-3 tego artykułu, dotyczących nałożenia kary, właściwości i rygoru natychmiastowej wykonalności, nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organ odnotował na tym tle po stronie skarżącego brak staranności w wypełnianiu obowiązków w zakresie dbania o przestrzeganie przepisów ustawy, co sprawia, że odpowiada za ich naruszenia, których dopuszczają się jego kierowcy. A. G. (skarżący) zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów: - § 3 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie "wbrew literalnemu znaczeniu przepisów wskazujących jednoznacznie, iż uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty (...), a dowodem opłaty są obie karty opłaty łącznie"; - § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż "fakt braku umieszczenia winiety na szybę pojazdu oznacza brak uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd"; - Lp. 4.1. załącznika do ustawy utd "przez jego zastosowanie pomimo uiszczenia wymaganej opłaty (...) przez adresata decyzji"; - art. 93 ust. 7 ustawy utd przez jego niezastosowanie, mimo że ustalenia faktyczne wskazują, że przedsiębiorca nie ponosi winy "za brak naklejenia w prawym dolnym rogu przedniej szyby winiety samoprzylepnej"; - art. 107 § 3 oraz art. 8 kpa przez wadliwe uzasadnienie decyzji, polegające na wskazaniu treści przepisów podstawy prawnej bez wyjaśnienia przyczyny zastosowania danego przepisu w określony sposób oraz powodu uznania zarzutów odwołania za błędne. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz części decyzji WITD dotyczącej nałożenia kary za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ nie neguje okoliczności nabycia przez przedsiębiorcę w/w karty opłaty w upoważnionej jednostce; bezsporne jest też, że kierowca w momencie kontroli posiadał obie części karty opłaty – przedziurkowane i właściwie wypełnione. Jedynym błędem był brak umieszczenia winiety w sposób trwały w prawnym dolnym rogu przedniej szyby. Jednak okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia i wymierzenia kary na podstawie Lp. 4.1. załącznika do ustawy utd, który "powinien mieć zastosowanie w sytuacji, gdy przewoźnik w ogóle uchyla się od obowiązku zapłaty stosownej opłaty za przejazd, co powoduje uszczuplenie wpływów do Skarbu Państwa". Poza tym zaistniała w sprawie sytuacja była wynikiem błędu pracownika (kierowcy) przedsiębiorcy, który dopełnił wcześniej obowiązków związanych z wykupieniem karty, którą przekazał następnie kierowcy, nakazując mu naklejenie winiety. Skarżący nie dopatruje się w tych okolicznościach swojej winy i "możliwości przewidzenia, iż kierowca nie dopełni swoich obowiązków". W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, w zakresie nałożonej kary pieniężnej 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 w/w ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (utd) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Przepis § 3 w/w rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych stanowi w ust. 1, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (ust. 2 pkt 1) oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (ust. 2 pkt 2). Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. W przepisie § 3 ust. 4 powyższego rozporządzenia wymienione zostały zaś przypadki, w których okazany do kontroli odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. M.in. nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana bądź winieta nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. W myśl natomiast przepisu art. 92 ust. 1 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł. Wykaz tych naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4). W przepisach Lp. 4.1. - 4.3. tego załącznika ustawodawca wymienił trzy delikty związane z wykonywaniem przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, przewidując różne kary pieniężne za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (Lp. 4.1.) zagrożone jest karą w wysokości 3000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego (Lp. 4.2.) i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych (Lp. 4.3.), ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości po 1000 zł. Zatem jak wynika z tego uregulowania, najdotkliwiej karany jest delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Łagodniej karane jest natomiast, oprócz wykonywania przewozu z opłatą niższą niż wymagana, niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia takiej opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle - jako nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że kierowca skontrolowanego w/w pojazdu – zatrudniony przez skarżącego przedsiębiorcę, okazał w czasie kontroli nabytą wcześniej, właściwą miesięczną kartę opłaty drogowej, to jest zarówno odcinek kontrolny, jak też winietę samoprzylepną tej karty. Obie części karty były przedziurkowane, a odcinek kontrolny został prawidłowo wypełniony przez wpisanie w nim numeru rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu – stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jedynie winieta samoprzylepna nie została – wbrew dyspozycji § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia – umieszczona trwale wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu przedniej szyby. Skoro zatem nie budził w sprawie wątpliwości fakt legitymowania się przez kierowcę pojazdu stosowną do wykonywanego przewozu i prawidłowo wypełnioną, a więc identyfikującą pojazd, kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, to już z tego powodu rodzi istotne zastrzeżenia nałożenie na skarżącego kary pieniężnej i to w najwyższej przewidzianej ustawą wysokości – bo za wykonywanie przewozu bez uiszczenia wymaganej opłaty, mimo wypełnienia przezeń obowiązku w zakresie uiszczenia tej opłaty. Wszak przepis Lp. 4.1. załącznika do ustawy utd sankcją kary 3000 zł obwarowuje "wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty (...)", gdy tymczasem uiszczenie to zdefiniowano w § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż następuje ono "poprzez nabycie (...) karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat". Organ nie twierdzi, że skarżący nie nabył karty stosownie do tego przepisu, mimo tego nałożył na niego karę pieniężną za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty, wywodząc ten brak wyłącznie z faktu nieumieszczenia w sposób trwały wewnątrz pojazdu części tej karty w postaci winiety samoprzylepnej. Jednak w sytuacji, gdy skarżący uiścił tę opłatę poprzez nabycie karty, czyli poniósł z tego tytułu przewidziane przepisami koszty, w/w stanowisko organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. W orzeczeniu z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 593/08 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w/w rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był więc jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 w/w rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej (jakim jest w/w rozporządzenie) naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tym orzeczeniu, że ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (utd) nie przewidział nakładania na przedsiębiorców "sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w prawem przewidziany sposób". Naczelny Sąd Administracyjny postrzega tę okoliczność w kategoriach zaniedbania ustawodawcy, który nie zareagował na zmiany wynikające z nowych przepisów wykonawczych wprowadzających obowiązki dotyczące winiet, jako części kart opłat. Istotne jest jednak to, że aktualnie z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Składająca się na konstytucyjną zasadę państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji wymaga bowiem, by nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa znajdowało oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W niniejszej sprawie tego rodzaju działanie doprowadziło do efektu w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie bezspornie uiszczonej opłaty. Analogiczne stanowisko jak wyżej, w podobnej pod względem faktycznoprawnym sprawie, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. II GSK 895/08. Dodatkowo przy tym wskazał, że zawarte w Lp. 4.1. załącznika do ustawy utd określenie stwierdzonego przez organ naruszenia, jako wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zagrożone karą 3000 zł, zostało przez ustawodawcę uzupełnione o stwierdzenie, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Można z tego a contrario wyprowadzić wniosek, że karta roczna (odpowiednio miesięczna – jak w tej sprawie) mogłaby stanowić dowód uiszczenia opłaty, ponieważ z Lp. 4.1. załącznika wynika, że jedynie karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, jak również inna karta, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. W niniejszej sprawie na uwagę zasługuje fakt, że w/w winietę miesięczną okazano w czasie kontroli pojazdu, co oznaczało niemożność wykorzystania jej w innym pojeździe. Poza tym (jak już wcześniej wzmiankowano) zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Ustawodawca w Lp. 4.1. załącznika doprecyzował jedynie, w jakich przypadkach nie ma możliwości wykazania uiszczenia opłaty. Możliwość nałożenia kary pieniężnej ma na celu zapobieganie naruszeniom przepisów ustawy o transporcie drogowym i dotyczy sytuacji, w których to naruszenie rzeczywiście wystąpiło. Z tego względu stwierdzenie, że opłata została rzeczywiście uiszczona winno mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. j.w.). Cytowane wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniach wyroków z dnia 6 stycznia 2009 r. (II GSK 593/08) i z dnia 28 kwietnia 2009 r. (II GSK 895/08) tut. Sąd w pełni podziela, przyjmując je w rozpatrywanej sprawie za adekwatne i wystarczające do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tych warunkach nie zachodzi też potrzeba ustosunkowywania się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi i odpowiadającej im argumentacji organu. Reasumując, w świetle w/w wywodów – zdaniem Sądu – w stanie faktycznym rozpatrywanej tu sprawy brak było podstawy prawnej do przyjęcia po stronie skarżącego odpowiedzialności administracyjnej stosownie do przepisu Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro skarżący należną opłatę z tego tytułu faktycznie uiścił, nabywając kartę opłaty w jednostce upoważnionej do jej poboru. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.