II SA/Kr 421/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 26 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2008r. znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzeczono o nieodpłatnym zwrocie działek nr 1 o pow. 0,0587 ha i nr 2 o pow. 0,0152 ha, położonych w K., obr. [...]. jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z działek nr 3, nr 4 i nr 5, obr. [...], na rzecz : M. S. c. A. i R. - w 5/6 częściach, R. S. s. M. i M. - w 1/12 części oraz Z. P. c. M. i M. - w 1/12 części. Orzekając w ten sposób podano, że pismem z dnia 22.01.2001r. M. S. i M. S. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...], składającej się między innymi z działek : nr 3 o pow. 961 m2, nr 5 o pow. 480 m2 i nr 4 o pow. 488 m2, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Szpitala [...] w P., notarialną umową sprzedaży z dnia [...].07.1976r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postanowieniem Nr [...] z dnia 4.12.2003r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr 6 oraz całej działki nr 2, stanowiących własność Gminy K. , w granicach wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr nr 3, 4 i 5, natomiast w pozostałym zakresie zgłoszonego roszczenia organem właściwym do załatwienia sprawy pozostał Prezydent Miasta K.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...].09.2006r., znak [...], Starosta [...] odmówił zwrotu działki nr 1 o pow. 0,0587 ha (poprzednio oznaczonej jako część działki nr 6) oraz działki nr 2 o pow. 0,0152 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się z działek nr 3, nr 4 i nr 5. Uzasadnieniem powyższego było ustalenie, że chociaż w stosunku do działek nr 1 i nr 2 wystąpiła przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 137 ust. 2 tej ustawy. Na skutek odwołania poprzednich właścicieli, decyzją z dnia [...].03.2007r. znak [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zalecając w pierwszej kolejności ustalenie, czy na wywłaszczonej nieruchomości został chociaż częściowo zrealizowany cel, na który została ona wywłaszczona. Prowadząc ponownie postępowanie, po uprzednich wyjaśnieniach, postanowieniem z dnia 10.09.2007r. znak [...] Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że kwestia polegająca na ostatecznym rozstrzygnięciu przez Prezydenta Miasta K. istnienia przesłanek zbędności w stosunku do wywłaszczonych ( nabytych ) na rzecz Skarbu Państwa działek nr 3, nr 4 i nr 5, w zakresie obejmującym części działek nr 7 i nr 8, jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym obligatoryjnie zawieszenie postępowania o zwrot części działek będących przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Na skutek zażalenia wnioskodawców, postanowieniem z dnia 13.12.2007r., znak [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że zostało ono wydane w oparciu o nie dający się zaakceptować pogląd prawny. Czyniąc aktualnie w sprawie niniejszej ustalenia wskazano, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, M. i M. małżonkowie S. byli współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej nieruchomości położonej w obr. [...], składającej się między innymi z działek: nr 3 o pow. 961 m2, nr 5 o pow. 480 m2 i nr 4 o pow. 488 m2. Umową notarialną z dnia [...].07.1976r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, małżonkowie sprzedali Skarbowi Państwa opisaną wyżej nieruchomość, jako niezbędną pod budowę Szpitala [...] w P.. Podstawą wywłaszczenia była decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, wydana przez Urząd Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...].05.1975r. znak [...]. Z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działek nr nr 3, 5 i 4 o łącznej powierzchni 1929 m2 przyznano właścicielom odszkodowanie w kwocie łącznej 282 373 zł, z czego kwota 34 722 zł stanowiła odszkodowanie za grunt, kwota 11 770 zł odszkodowanie za składniki rolne, a kwota 235 881 zł odszkodowanie za składniki budowlane. Po dacie wywłaszczenia nieruchomość składająca się z działek nr nr 3 o pow. 961 m2, 5 o pow. 480 m2 i 4 o pow. 488 m2 zmieniła swe oznaczenie i konfiguracje. W zakresie, w którym organem wyznaczonym do załatwienia wniosku jest Starosta [...], obecnie zgłoszone roszczenie o zwrot nieruchomości obejmuje działkę nr 1 o pow. 0,0587 ha (poprzednio stanowiącej część działki nr 6) oraz działkę nr 2 o pow. 0,0152 ha. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmarł poprzedni współwłaściciel M. S., a spadek po zmarłym nabyli: wdowa M. S. i dzieci R. S. i Z. P. - po 1/3 części. W dalszej części wywodów nawiązano ogólnie do ustaleń zawartych w uprzednio wydanych decyzjach Prezydenta Miasta K. od 2001r. do 2003r. znak [...] z dat : [...].03.2001r., [...].10.2001r., [...].09.2002r. oraz [...].05.2003r. znak [...], odmawiających poprzednim współwłaścicielom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na realizację celu wywłaszczenia, które na skutek odwołań wnioskodawców były uchylane kolejno decyzjami Wojewody [...] z dnia: [...].03.2001r. znak [...], [...].02.2002r., znak [...], [...].11.2002r. znak [...] oraz [...].07.2003 znak [...]. Wskazano też na zaszłą w toku postępowania zmianę istotnego stanu prawnego, związaną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2008r. sygn. akt K 6/05, ( Dz. U. Nr 59 z dnia 9.04.2008r., poz. 3339 ), którym uznano niezgodny z Konstytucją RP i unieważniono między innymi art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależniał on zwrot części wywłaszczonej nieruchomości od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo od tego, czy przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Jak wyjaśniono, aktualnie przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które muszą być spełnione łącznie są: po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tym kontekście wskazano, że dokonane w sprawie ustalenia dowodzą iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcami są: poprzedni współwłaściciel i spadkobiercy drugiego poprzedniego współwłaściciela, a wywłaszczenie (nabycie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr nr 3, 4 i 5 obr. [...], nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do trzeciej przesłanki, w oparciu o treść załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...].05.1975r. znak [...] ustalono, że na części wnioskowanej do zwrotu działki nr 6, w granicach nabytych na rzecz Skarbu Państwa działek nr 3 i nr 4, miały być zrealizowane: jezdnia, chodnik wraz oddzielającym go od ulicy pasem trawnika biegnące wzdłuż chodnika, instalacje - gazowa, kanalizacja opadowa oraz biegnące pod jezdnią w poprzek działki wiązki kabli niskiego i wysokiego napięcia. Działka nr 2 mieściła się natomiast w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa Szpitala [...] w P. i przeznaczona była pod infrastrukturę terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji). W dniu 15.11.2004r. geodeta uprawniony mgr inż. J. M., działając na zlecenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, wyznaczył punkty graniczne działki nr 2, obr. [...], jedn. ewid. [...], według danych z ewidencji gruntów i budynków. W trakcie tych czynności stwierdzono, że przedmiotowa działka nie jest ogrodzona łącznie z działką nr 8, ale stanowi część trawnika i betonowego chodnika przed budynkiem drewnianym usytuowanym przy ul. [...] nr 1. W stosunku do działki nr 6 o pow. 1,6435 ha, której część objęta jest mniejszym postępowaniem ustalono, że podzieliła się ona na działki nr : 9 o pow. 0,1587 ha i 10 o pow. 1,4848 ha operatem nr ewid. [...], który został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2003r. znak [...].. Z kolei projektem podziału nieruchomości nr ks. rob. [...], sporządzonym w dniu 10.12.2004r. przez geodetę uprawnionego inż. J. S. działającego w Spółce Usług Geodezyjnych i Kartograficznych "[...]" s.c., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zatwierdzonym ostateczną decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.2005r. znak [...], działka nr 10 o pow. 1,4848 ha podzieliła się na działki nr : 11 o pow. 0,6152 ha, 12 o pow. 0,3044 ha, 13 o pow. 0,5652 ha, w granicach której znajduje się przedmiot roszczenia objęty wnioskiem M. i M. S.. Następnie geodeta uprawniony inż. J. S., w dniu [...].07.2005r., nr ks. rob. [...], sporządził operat podziału działki nr 13 o pow. 0,5652 ha na działki nr : 14 o pow. 0,4777 ha, 15 o pow. 0,0587 ha i 16 o pow. 0,0288 ha. Operat ten został przyjęty państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zatwierdzony ostateczną decyzja Prezydenta Miast K. z dnia [...].09.2005r. znak [...]. Wymieniona wyżej działka nr 15 o pow. 0,0587 ha odpowiada częściom wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa działek nr 3 oraz nr 4 i stanowi przedmiot roszczenia objęty niniejszym postępowaniem. Dokonane w dniu 7.04.2006r. oględziny opisanych wyżej działek nr 2 i nr 15, jak również przeprowadzona w dniu 31.03.2008r. wizja w terenie wykazały, że stan zagospodarowania działki nr 15 (poprzednio część działki nr 6 ) nie uległ zmianie w stosunku ustaleń dokonanych w dniach 9.08.1999r. i 4.09.2001r., natomiast działka nr 2 nie jest ogrodzona łącznie z działką nr 8, zaś stanowi część trawnika oraz betonowego chodnika przed budynkiem przy ul. [...] nr 1. Porównując projektowany w dacie wywłaszczenia sposób zagospodarowania z ustalonym w trakcie oględzin stanem faktycznego zagospodarowania spornych działek nr 15 i nr 2 stwierdzono, że cel wywłaszczenia będący podstawą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie został osiągnięty w terminie zakreślonym w pkt 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 10 lat od daty wywłaszczenia. Poczynione starania w celu odnalezienia dokumentów świadczących o rozpoczęciu realizacji inwestycji w terminie zakreślonym w pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 7 lat od daty wywłaszczenia zakończyły się negatywnym wynikiem. Jak wskazują dokonane ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania działki nr 15, po dacie wywłaszczenia rozpoczęto prace przygotowawcze pod budowę ul. [...] w postaci wykonania liniowego uzbrojenia terenu, jednakże drogi wyłożonej jedynie płytami betonowymi nie można uznać za wybudowaną ulicę. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie brak. Powyższe stwierdzenie należy odnieść również do działki nr 2. Takie ustalenia nakazują uznać, że zawarta w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanka zbędności w przedmiotowej sprawie zaistniała. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że pomimo upływu 30 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości nie nastąpiło jej zagospodarowanie w części odpowiadającej działkom nr 15 i nr 2, obr. [...], jedn. ewid. [...], na cel określony w umowie sprzedaży z dnia [...].07.1976r. , tj. budowy Szpitala [...] w P.. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w dalszych rozważaniach wskazano na wynikające z art. 136 ust. 3, 140, 227 i 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady rozliczeń przy zwrocie nieruchomości, powołano zasadnicze ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, których analiza nakazuje uznać, że zwrot działek nastąpi w sprawie niniejszej bez dokonywania rozliczeń finansowych, w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Właścicielom zwracanej działki nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, jak również odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia oraz za pozbawienie ich możliwości korzystania z nieruchomości. Postanowieniem Starosty [...] z dnia 26.08.2008r. znak [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostowano z urzędu część rozstrzygnięcia zawartego w osnowie powyższej decyzji w ten sposób, że fragment w brzmieniu - "M. S. c. A. i R. - w 5/6 częściach, R. S. s. M. i M. - w 1/12 części, Z. P. c. M. i M. - w 1/12 części", otrzymał brzmienie - "M. S. c. A. i R. - w 2/3 częściach, R. S. s. M. i M. - w 1/6 części, Z. P. c. M. i M. - w 1/6 części". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano błędy rachunkowe, które powstałe przy sporządzaniu czystopisu tej decyzji. Oczywistość tych błędów można stwierdzić porównując treść przedmiotowej decyzji z aktami sprawy. Od decyzja Starosty [...] z dnia [...].07.2008r. znak [...] odwołanie terminie wniosła Gmina Miejska K., wskazując że jest ona wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca zarzucała, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wskazywała w tym zakresie na brak szerszego odniesienia się do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie, czy w okresie 7 lat od daty wywłaszczenia podjęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy w ciągu 10 lat od tej daty cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podkreślała fakt realizacji inwestycji etapami, wykonania konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych związanych z budową drogi oraz podnosiła, że konieczność wyjaśnienie okoliczności powstania ul. [...], jej charakteru w ramach budowy Szpitala [...] w P. wynikał także ze zgłoszonych przez strony postulatów w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 4.09.2001r. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody [...] z dnia z dnia 26.01.2009r. znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Nawiązując do treści wydanego rozstrzygnięcia, uznając je za prawidłowe, wskazując na bezzasadność zarzutów odwołania podano, że faktem powszechnie znanym wśród społeczności miasta K. i nie wymagającym w związku z tym przeprowadzania szczególnych dowodów jest to, iż Szpital [...] na P. w K. nigdy nie został oddany do użytku, gdyż nie ukończono jego budowy, a realizację całego przedsięwzięcia w pewnym momencie po prostu przerwano. Jak wynika z treści załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta K., Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...].05.1975 znak [...], którego egzemplarz zgromadził w aktach sprawy organ pierwszej instancji, stanowiące przedmiot mniejszego postępowania działki nr 15 i nr 2 obr. [...] jedn. ewid.[...] miały stanowić w ramach planowanej inwestycji odpowiednio : jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika oraz biegnące wzdłuż chodnika sieci uzbrojenia technicznego, a także biegnące pod jezdnią w poprzek działki wiązki kabli niskiego i wysokiego napięcia (działka nr 15), jak również fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji (działka nr 2), tj. Szpitala [...]. Nawet aktualny stan zagospodarowania przedmiotowych działek jednoznacznie wskazuje, że nie można mówić w rozpatrywanej sprawie o realizacji celu wywłaszczenia. Faktem jest, że działka nr 15 stanowi fragment dostępnego dla pojazdów ciągu jezdnego, który na planie miasta oznaczono nawet jako ul. [...]. Niemniej jednak, na tej konkretnej działce brak jest m.in. urządzonej nawierzchni asfaltowej, tak aby mogła ona spełniać swoje funkcje komunikacyjne, w związku z tym, że miała stanowić element infrastruktury kompleksu szpitalnego. Nawierzchnię obecnie składającą się jedynie z płyt można uznać co najwyżej za wystarczającą jedynie w przypadku urządzenia tzw. "drogi budowlanej" o charakterze tymczasowym, na pewno zaś nie w przypadku drogi - ulicy, którą miałyby np. jeździć karetki pogotowia medycznego. Rację ma zatem organ pierwszej instancji co do stwierdzenia, że "drogi wyłożonej jedynie płytami betonowymi nie można uznać za wybudowaną ulicę ". Obecność na działce części uzbrojenia technicznego również nie jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zaś może jedynie świadczyć o tym, iż jego realizacja została rozpoczęta. W stosunku do działki nr 2, również brak jest przesłanek do stwierdzenia, że została ona wykorzystana na cel, na który została nabyta, gdyż stanowi ona fragment betonowego chodnika obok budynku przy ul. [...], nieplanowanego w ramach budowy Szpitala [...] oraz teren porośnięty trawą. Odnosząc się do zarzutów braku dokładnych ustaleń w zakresie zbędności przedmiotowych nieruchomości w kontekście terminów o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślono raz jeszcze fakt niezrealizowania celu zdefiniowanego jako ,budowa Szpitala [...] w P.. Mając powyższe na uwadze oraz wobec stwierdzonego stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, powołując się na zasady logicznego rozumowania stwierdzono, że cel przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr 15 i nr 2 nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Skoro bowiem kompleks szpitalny nigdy nie powstał (zaniechano jego realizacji) i nie był użytkowany, to również mająca powstać wokół niego infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych do szpitala, realizowana co do zasady po osiągnięciu celu głównego, nigdy nie została zrealizowana, a jej zagospodarowanie poprzez urządzenie tymczasowej drogi z płyt betonowych do placu budowy, może wskazywać co najwyżej na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. W konsekwencji jako logiczny ocenić wniosek, że omawiana infrastruktura terenu szpitala nie mogła być po dacie wywłaszczenia użytkowana w sposób planowany w momencie nabycia zawnioskowanych do zwrotu działek przez Skarb Państwa, gdyż cel ten nie został ma przedmiotowych działkach zrealizowany, co potwierdza nawet aktualne ich zagospodarowanie. Wobec faktu, że działka nr 15 użytkowana jest jako fragment ciągu jezdnego, na planie miasta oznaczonego nawet jako ul. [...], zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, iż nie można zwrócić poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, która w chwili zwrotu stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (m.in. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II S.A. 1206/01) zaznaczono, że w wyniku przeprowadzonego na etapie rozpoznawania odwołania postępowania wyjaśniającego ustalono, iż ul. [...] w części dotyczącej działki nr 15 nie posiada kategorii drogi publicznej (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23.01.2009r. nr [...]), w związku z czym zaprezentowany powyżej pogląd o braku dopuszczalności zwrotu nieruchomości stanowiącej fragment drogi publicznej nie ma w tym przypadku zastosowania. Uwzględniając powyższe ustalenia, jak również fakt, że sprawie zostały spełnione także pozostałe warunki, niezbędne do tego, by można było zwrócić wywłaszczoną nieruchomość - tzn. ze stosownym wnioskiem wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby (była współwłaścicielka M. S. oraz spadkobiercy drugiego byłego współwłaściciela M. S. - Z. P. i R. S.), zaś działki nr 15 i nr 2 obr. [...] jedn. ewid. [...] posiadają status nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami należało uznać, iż brak jest podstaw do kwestionowania zasadności orzeczonego przez organ pierwszej instancji zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia [...].01.2009r. znak [...], Gmina Miejska K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżącą zarzucała naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące, a zatem błędne zbadanie materiału dowodowego i przyjęcie przez organ jako niepodważalnego faktu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, art. 107 § 3 k.p.a. w związku art. 140 k.p.a. przez nieodniesienie się do wszelkich zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń i wniosków, a także art. 136 § 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię. Skarżąca wskazywała, że Wojewoda [...] ustalił jedynie, na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., że objęta roszczeniem część ul. [...] nie posiada kategorii drogi publicznej. O niekompletności materiału dowodowego, powodującej niewłaściwą interpretację stanu faktycznego, świadczy także stwierdzenie Wojewody [...], że " brak jest urządzonej nawierzchni asfaltowej" oraz iż nawierzchnia z płyt betonowych ("czyli taką jaka jest obecnie na działce") może być uznana za wystarczającą dla "drogi budowlanej" o charakterze tymczasowym. W tym kontekście wyjaśniała, że w toku postępowań prowadzonych przez Starostę [...] m.in. [...], w trakcie rozprawy dnia 11.03.2008r. z udziałem pełnomocnika wnioskodawców J. H. - także w niniejszej sprawie, opisano część działki nr 14 (w granicach działki nr 17) jako "...grunt wyasfaltowany ( płyty betonowe pokryte warstwa asfaltu)". Pełnomocnik wnioskodawców wniósł uwagę, że ul. [...] stanowi jedyny dojazd do dwóch budowanych budynków mieszkalnych. Ponadto strona skarżąca wskazała na pełny zapis protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 4.09.2001r., powoływanego w decyzjach Starosty [...] i Wojewody [...].. Wynika z niego, że pozostała część działki nr 3 to część działki nr 6, tj. ulicy [...], która obecnie pełni funkcję drogi technologicznej, wylanej betonem do budowy Szpitala im. [...]. Działka nr 4 stanowi obecnie część działki nr 6 i również jest, jak wyżej opisano ulicą [...]. Skarżąca podnosiła dalej w ślad za wywodami odwołania, że inwestycja realizowana pod nazwą "Szpital [...]" obejmowała teren ok. 13 ha, na którym znajdować miało się kilkanaście obiektów: pawilonów szpitala i obiektów infrastruktury towarzyszącej. Plan budowy szpitala uwzględniać musiał także połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Z analizy załącznika graficznego wynika, iż planowana droga - obecnie oznaczona jako ul. [...], stanowić miała połączenie z ulicami: L., P., M. i S. Z pewnością nie można zakwalifikować tej ulicy jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. Realizacja dużego zamierzenia inwestycyjnego, będącego celem wywłaszczenia, takiego jak budowa osiedla mieszkaniowego, czy szpitala pozwala na wyodrębnienie poszczególnych etapów inwestycji lub jej samodzielnych części, które ocenić można w świetle wypełnienia przesłanek zbędności inwestycji zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Wojewoda [...] powołał się jedynie na wiedzę powszechną odnośnie braku zakończenia realizacji Szpitala [...] w P. oraz "zasady logicznego rozumowania", które wskazują, że infrastruktura terenu szpitala nie mogła być po dacie wywłaszczenia użytkowana w sposób planowany w momencie nabycia przez Skarb Państwa. Powołując dalej tezy uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 777/06 (LEX nr 258375) wskazywała, że zgodnie ze stanem opisanym w trakcie oględzin nieruchomości, istniała wykonana z płyt betonowych droga, w przebiegu wskazanym w planie realizacyjnym. Wykonano więc "konkretne roboty i nakłady inwestycyjne", także w zakresie powiązanej z realizacją drogi infrastruktury podziemnej. Ustawa z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych definiuje drogę jako "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Brak nadania kategorii określonej drogi publicznej świadczy jedynie o statusie drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Kwestia kategorii drogi może mieć znaczenie w związku z powołaną niemożnością zwrotu drogi publicznej, lecz nie powinna wpływać na ocenę, czy zrealizowane zostały nakłady inwestycyjne w wyznaczonych przepisem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminach. Na rozprawie dnia 19.08.2009r. skarżąca zarzucała dodatkowa, że rozstrzygając niniejszą sprawę organy nie wzięły pod uwagę iż o ile na tym terenie nie zrealizowano Szpitala [...], to funkcjonuje tam przecież na części planowanej inwestycji Szpital im [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem. Uczestniczka [...] Fundacja Promocji Zdrowia im. [...] w K. popierała stanowisko strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego ( tak między innymi komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Takiej ocenie winny podlegać wszelkie dowody przeprowadzane przez organy administracji i stanowiące podstawę poczynionych przez nie ustaleń. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Podsumowując powyższe uwagi należy zatem wskazać, że poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego jest warunkiem wstępnym dla dokonania ich prawidłowej oceny i podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów i wskazać je w uzasadnieniu decyzji poddając stosownej analizie i ocenie (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej w skrócie ugn ), których brzmienie uwzględnia się na datę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2008r. znak [...].. Artykuł 136 ust. 3 ugn stanowił o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 137 ugn przewidywał, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl art. 137 ust. 2 ugn jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Brzmienie powyższych przepisów naprowadza na obowiązek ustalenia niemal w każdej sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie tylko celu wywłaszczenia, ale również faktu rozpoczęcia i zakończenia jego realizacji w wyżej wskazanych terminach. W kwestii badania okoliczności dotyczących realizacji celu wywłaszczenia dodatkowo jednak należy mieć na uwadze trafny pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.01.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08 ( zam zb . LEX nr 477381 ) , gdzie wskazano " 1. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego." Wyjątki od wyżej wskazanych zasad orzekania upoważniające do odstąpienia od czynienia ustaleń w zakresie terminów rozpoczęcia oraz zakończenia realizacji celu wywłaszczenia są nieliczne i pozostają poza szerszymi rozważaniami, jako niedotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zważyć należy także. Że treść art. 132 ust.2 wskazująca na dopuszczalność zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości prowadzi jednocześnie do wniosku, że negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości w całości może być także realizacja celu wywłaszczenia w określonej część, która nie prowadzi jednakże jego jakościowej zmiany. Pierwszorzędne znaczenie dla badania przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn w zakresie realizacji celu wywłaszczenia ma także identyfikacja terenu stanowiącego wywłaszczoną nieruchomość w okresie jej nabycia, w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn oraz w dacie orzekania. W sprawie zwrotu nieruchomości trzeba mieć dalej uwadze treść art. 216 ust. 1 i 2 ugn. Inne istotne, a podlegające ustaleniom zagadnienie, to krąg stron postępowania, który przy braku regulacji szczególnej należy ustalać na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Uwzględniając zarówno treść przepisów prawa cywilnego, jaki regulacji zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, za strony postępowania należy uznać nie tylko poprzednich właścicieli nieruchomości albo ich spadkobierców, czy aktualnych : właścicieli, użytkowników wieczystych, osoby posiadające ograniczone prawa rzeczowe, ale także w myśl art. 138 ust. 1 -2 ugn, podmioty uprawnione z tytułu ustanowienia trwałego zarządu, najmu, dzierżawy lub użyczenia, które to prawa wygasają na skutek zwrotu nieruchomości. Dopiero ustalenie w toku postępowania okoliczności wskazujących na spełnienie przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obliguje do dokonania prowadzenia dalej idącego postępowania dowodowego, dotyczącego kwestii rozliczeniowych. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy , uwzględniając ustalenia obu decyzji oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń, że wymienione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w sprawie niniejszej spełnione, przy czym kwestie te jako bezsporne pozostawia się poza szerszymi rozważaniami. W przeciwieństwie do tej pozytywnej oceny, kontrola legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w kierunku będącym przedmiotem zarzutów skargi wskazuje na naruszenie przy wydaniu obu aktów zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., i 107 k.p.a., co dotyczy zarówno braku pełnych ustaleń w kwestii stron postępowania, jaki i niewykonania obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w zakresie określenia oraz realizacji celu wywłaszczenia, a także właściwego ujawnienia procesu decyzyjnego leżącego u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wnioskodawcy jako podmioty legitymowane do żądania zwroty wywłaszczonej nieruchomości byli stronami postępowania, podobnie jak Gmina Miejska K., jako aktualny właściciel przedmiotowych działek, którego tytuł prawny potwierdzają zgromadzone w aktach administracyjnych wypisy z ksiąg wieczystych i decyzja komunalizacyjna. Zważyć należy jednak, że stroną postępowania w sprawie niniejszej była także do daty wydania przez Wojewodę [...] postanowieniem Nr [...] z dnia 4.12.2003r. [...] Fundacja Promocji Zdrowia im. [...] w K.. Dostępne w aktach administracyjnych wypisy z ksiąg wieczystych nieruchomości, a także kserokopia aktu notarialnego z dnia [...].09.1998r. Rep. [...] wskazują, że podmiot ten był właścicielem szeregu działek powstałych między innymi z nieruchomości objętej aktem notarialnych z dnia [...].07.1976r. Rep. [...], postępowanie o zwrot których prowadzi nadal Prezydent Miasta K.. Z protokołu pierwszej rozprawy i oględzin przeprowadzonych dnia 4.09.2001r. wynika jednak, że podmiot ten posiada także tytuł prawny do korzystania z pozostałych działek będących przedmiotem postępowania nie będących jego własnością - tj. ul. [...], który to tytuł prawny stanowi umowa użyczenia zawarta przez [...] Fundacja Promocji Zdrowia im. [...] w K. z Gminą Miejską K.. W aktach administracyjnych nie ma dokumentów pozwalających na dokonanie jednoznacznych ustaleń w tej materii, zaś w decyzjach nie przeprowadzono rozważań dotyczących kręgu stron oraz przyczyn pominięcia udziału w niniejszym postępowaniu tego podmiotu po dacie wydania postanowienia skutkującego podziałem do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej pierwotnie w ramach jednego postępowania. Powyższe okoliczności należy uznać za istotne w ramach kontroli legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., który pozbawienie strony bez jej winy udziały w postępowaniu wymienia jako podstawę do jego wznowienia. Nie budzą zastrzeżeń ustalenia zawarte w obu decyzjach, w myśl których nieruchomość składająca się z działek nr nr 3, 5 i 4 została wywłaszczona ( nabyte ) na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Szpitala [...] w P., zgodnie z decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia 22.05.1975r. znak [...], co wynika wprost z notarialnej umową sprzedaży z dnia [...].07.1976r. Rep. [...]. Ustalono także aktualny stan ewidencyjny w zakresie numeracji działek pochodzących z wywłaszczonej nieruchomości. O ile ustala się dalej, że "...na części wnioskowanej do zwrotu działki nr 6, w granicach nabytych na rzecz Skarbu Państwa działek nr 3 i nr 4, miały być zrealizowane : jezdnia, chodnik wraz oddzielającym go od ulicy pasem trawnika biegnące wzdłuż chodnika, instalacje - gazowa, kanalizacja opadowa oraz biegnące pod jezdnią w poprzek działki wiązki kabli niskiego i wysokiego napięcia. Działka nr 2 mieściła się natomiast w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa Szpitala [...] w P. i przeznaczona była pod infrastrukturę terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji) " - to takie ustalenie nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowy. W tym zakresie należy podkreślić, że podobne ustalenia precyzujące cel wywłaszczenia były dokonywane w trzech pierwszych decyzjach Prezydenta Miasta K., uchylanych przez Wojewodę [...] decyzjami z dat - [...].03.2001r. znak [...], [...].02.2002r. znak [...], [...].11.2002r. znak [...], który każdocześnie uznawał za niedostatecznie wyjaśnione okoliczności upoważniające do takiego właśnie uściślenia celu wywłaszczenia, wskazując nadto nie niepoczynienie starań w kierunku pozyskania planu realizacyjnego budowy Szpitala [...], zatwierdzonego decyzja z dnia [...].05.1975r. znak [...] oraz samej decyzji. Bez tychże dokumentów odbywały się też rozprawa i oględziny dnia [...].09.2001r., do których nawiązuje się przy kolejnych oględzinach. W późniejszym czasie zgromadzono co prawda w aktach kserokopie powyższych dokumentów, nie mniej jednak w postaci uniemożliwiającej nadal potwierdzenie takich właśnie ustaleń, które powielono w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2008r. znak [...]. W szczególności, obie decyzje ( jak również wydane poprzednio po uzyskaniu tych dokumentów ) nie zawierają istotnych treści w analizowanej materii, które pozwoliłyby na weryfikację tych ustaleń. Koniecznej analizy identyfikacyjnej nie przeprowadzono nie tylko w ramach ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, ale także nie została ona dokonana odrębnie w toku postępowania i utrwalona w postaci stosownego dokumentu. Wszystkie dostępnie w aktach administracyjnych kserokopie decyzji z dnia 22.05.1975r. znak [...] oraz planu realizacyjnego nie są w pełni czytelne, zaś ich treść nie pozwala na dokładną orientację w terenie poprzez ustalenie numerów działek. Wyżej wskazane ustalenia precyzujące konkretne przeznaczenie terenu w ramach celu wywłaszczenia, należy zatem nadal uznać za dowolne. Gdy nawet hipotetycznie przyjąć takie ustalenia za prawidłowe, nie sposób nie zauważyć, że zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...].07.2008r. znak [...] cechuje szereg dalszych wad w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia związanych z wyjaśnieniem kwestii rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie w tak istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy materii czyni się bowiem bez powołania dowodów oraz oceny zgromadzonego materiału, są one powierzchownie, opierają się na błędnych założeniach, a czynione wywody cechuje nie tylko dowolność. Podobne błędy wytykano w wydawanych uprzednio decyzjach kasacyjnych organu drugiej instancji. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na fakt, że w toku prowadzonego od 2001r. postępowania, zmierzając do wyjaśnienia powyższej kwestii, w ramach czynności urzędowych lub odpowiedzi na odezwy zmierzające do poszukiwania dowodów dotyczących realizacji inwestycji pod nazwą Szpital [...] w P. zebrano obszerny materiał dowody, mieszczący się w liczących pięć tomów aktach administracyjnych organu pierwszej instancji. Takie dowody zawarte są we wszystkich tomach akt, w szczególności zaś, w oznaczonych numerami II. i III. Wśród nich znajdują się między innymi: różne decyzje lokalizacyjne, decyzje zatwierdzające plany realizacyjne oraz aktualizujące uprzednio zatwierdzone plany realizacyjne, pozwolenia na budowę szpitala, odrębne pozwolenie na budowę drogi wraz z kotłownią , pozwolenie na budowę ogrodzenia, decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę szpitala, dokumenty techniczno-budowlane , geodezyjne, finansowe, protokoły narad, uzgodnień, umowy cywilnoprawne, związane z przeniesieniem praw do nieruchomości, na których znajdowały się budynki, wyjaśnienia wykonawców i użytkowników terenu - oraz szereg innych. Tylko niektóre z tych dokumentów zostały wymienione i poddane ogólnikowej zresztą analizie w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].05.2003r. znak [...] oraz decyzji Wojewody [...] z [...].07.2003 znak [...], a także w pierwszej decyzji Starosty [...] z dnia 27.09.2006r. znak [...]. Ich treść naprowadza na zachodzące na przestrzeni czasu - zarówno przed, jak i po dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia [...].07.1976r. Rep. [...] - zmiany nazwy projektowanego, a potem realizowanego przedsięwzięcia w postaci nowego szpitala w K. na os. P., jaki również etapowanie oraz możliwe zmiany zakresu pierwotnie planowanej inwestycji, podyktowane względami finansowymi. Zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jaki i wynikające z niego okoliczności pozostały jednak poza rozważaniami organów rozstrzygających sprawę, które nie wyjaśniły w szczególności związków pomiędzy inwestycją nazwaną Szpitalem [...] w P., a innymi inwestycjami polegającymi na budowie w tym rejonie nowego szpitala, nazywanych w różnych okresach czasu : Centrum Leczniczym [...] Służby Zdrowia w K.. P., Szpitalem w [...] P. - położony w Dzielnicy [...], Szpitalem w dz. [...] os. P., Szpitalem [...], szpitalem w osiedlu P. w K. oraz Szpitalem im. [...], którego część - jak wynika z pisma Prezesa zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w K. z dnia 25.04.2002r., funkcjonowała już w tej dacie. Na fakt powiązania tych inwestycji w płaszczyźnie kontynuacji pierwotnego zamierzenia naprowadza nie tylko treść odezw organu pierwszej instancji zmierzających do uzyskania dowodów, czy odpowiedzi rożnych podmów, ale także informacja złożona przez pełnomocnika [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. z dnia [...].04.2003r., do której dołączono trzy decyzje mające wskazywać na kontynuację celu wywłaszczenia. Wbrew temu, na co wskazuje się w zaskarżonej decyzji, okoliczność zaniechania realizacji Szpitala [...] w P. nie należy do faktów powszechnie znanych, bowiem do ustalenia tej właśnie okoliczności zmierza prowadzone od 2001r. postępowanie. W doktrynie podaję się, że fakty powszechnie znane są to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi danej miejscowości ( tak W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1987, s. 254 ). Akcentuje się jednak także, że " Fakt, o którego istnieniu nie wie organ administracji publicznej, nie może być uznany za fakt powszechnie znany, bowiem o tym, czy dany fakt jest faktem powszechnie znanym w znaczeniu proceduralnym decyduje organ prowadzący postępowanie. Podobnie za fakt notoryjny nie może być uznany fakt nieznany stronom, bowiem fakt taki jest sporny między stronami i powinien być udowodniony na zasadach ogólnych " (por. K. Piasecki Komentarz do k.p.c., 1989, s. 775). Podobne jak wyżej wady dotyczą ustaleń odnoszących się do kwestii istnienia na przedmiotowej nieruchomości dróg mających zapewnić komunikację w rejonie szpitala, które są zupełnie dowolne. Dowolność tych ustaleń wynika zarówno z odstąpienia od analizy zgromadzonego w tej materii materiału dowodowego, jaki z faktu braku jakichkolwiek wyjaśnień o stanie realizacji inwestycji drogowej w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. Nie kwestionując, że istotną dla rozstrzygnięcia sprawy może być okoliczność zrealizowania dopiero po wszczęciu postępowania, czy dacie orzekania celu wywłaszczenia, należy zwrócić uwagę na fakt, że ewentualny brak takich znamion w toku sprawy nie stanowi dowodu, że na terenie działek nr 1 i nr 2 w latach poprzednich nie było wyasfaltowanej drogi. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie ustalono jak dotąd w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana na przedmiotowych działkach inwestycja obejmowała drogi lub drogę o charakterze drogi publicznej, nie zaś związanej tylko lub również z obsługą szpitala drogi lub drogę innego rodzaju, typu drogi wewnętrznej. Nie wyjaśniono też przesłanek natury faktycznej, czy prawnej uniemożliwiających uznanie budowli utwardzonej płytami betonowymi za drogę, zwłaszcza, że jak podaje organ pierwszej instancji "użytkowana jest jako fragment ciągu jezdnego, na planie miasta oznaczonego nawet jako ul. [...]". Ustalenia organu pierwszej instancji , który twierdzi , że " Poczynione starania w celu odnalezienia dokumentów świadczących o rozpoczęciu realizacji inwestycji w terminie zakreślonym w pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 7 lat od daty wywłaszczenia zakończyły się negatywnym wynikiem ", są nie tylko dowolne z uwagi na brak analizy zgromadzonego materiału, ale także sprzeczne z czynionymi w uprzednio w decyzjach Prezydenta Miasta K. znak [...] z dat : [...].03.2001r., [...].10.2001r., [...].09.2002r. oraz [...].05.2003r. znak [...]. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Dodatkowym, a pominiętym w rozważaniach organu odwoławczego istotnym uchybieniem przepisom postępowania rzutującym na legalność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 31.07.2008r. znak [...] jest niedopuszczalna zmiana wydanego pierwotnie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia postanowieniem Starosty [...] z dnia [...].08.2008r. znak [...]. Instytucji sprostowania decyzji nie można wykorzystywać do poprawiania, czy uzupełniania wydanego rozstrzygnięcia. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Błędne oznaczenie w osnowie decyzji wielkości udziałów współwłaścicieli w zwracanej nieruchomości nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a., jako sprostowanie oczywistej omyłki, albowiem powyższe stanowi istotny element rozstrzygnięcia, konkretyzujący służące stronom dopiero z mocy decyzji uprawnienia. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a., jak w pkt III. sentencji wyroku.