I OSK 70/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 166/09 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 166/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] – K. B., w gminie B., o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność E. K., polegający na wydzieleniu z w/w działki działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja ta została wydana na wniosek właścicielki nieruchomości. W dniu [...] października 2008 r. A. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmówienie mu uprawnienia strony w postępowaniu podziałowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówiło wszczęcia wnioskowanego postępowania podnosząc, że właściciel nieruchomości przylegającej do innej nieruchomości, w odniesieniu do której - na wniosek jej właściciela - wszczęto postępowanie administracyjne o podział nieruchomości, nie jest stroną tego postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak również nie ma on statusu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym w/w decyzji. Organ zauważył również, iż okoliczność, że nieruchomość należąca do A. D. straciła na wartości wskutek podziału przylegającej do niej nieruchomości (stanowiącej własność E. K.) bo znalazła się między dwiema drogami - jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Interes faktyczny nie stanowi natomiast legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. D. twierdził, iż dysponuje on interesem prawnym w sprawie wydania przedmiotowej decyzji a źródłem tego interesu jest fakt, iż decyzja podziałowa narusza normy prawa cywilnego, poprzez ograniczenie jego uprawnień, wynikających z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy poprzednio wydaną decyzję i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł A. D. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji powtórzył argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika, kto jest stroną postępowania podziałowego. Natomiast – w świetle art. 28 k.p.a. – przysługiwał mu status strony w postępowaniu o podział przedmiotowej działki, gdyż wcześniej został zatwierdzony podział działki stanowiącej jego własność a skarżący chciałby, aby podziały działek sąsiednich nawiązywały do układu urbanistycznego, zapoczątkowanego na jego działce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Sąd wyjaśnił, że organ nadzoru rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca jest stroną postępowania tj. czy uczestniczył on w postępowaniu pierwotnym ewentualnie ( jeśli w tym postępowaniu nie brał udziału), czy żądając stwierdzenia nieważności decyzji jednocześnie wykazał swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza zgromadzonego z sprawie materiału dowodowego oraz skonfrontowanie wysuniętych na tej podstawie wniosków z wykładnią art. 28 k.p.a. i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do cytowanego przepisu, nakazywała uznać, iż skarżący nie dysponował legitymacją do złożenia wniosku stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. Skarżący nie był bowiem właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, lecz nieruchomości sąsiedniej. Zatem postępowanie zakończone w/w decyzją nie dotyczyło jego uprawnień, czy też obowiązków. Sąd nie zgodził się także ze skarżącym, iż jego interes prawny mógł być wywiedziony z faktu, że wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości, straciła na wartości przylegająca do niej nieruchomość, stanowiąca własność A. D. Brak również podstaw – w ocenie Sądu - aby przyjąć, że skoro podział działki należącej do skarżącego, został zatwierdzony jako pierwszy to - z tego powodu - ma on interes prawny w tym, aby podziały działek sąsiednich nawiązywały do układu urbanistycznego zapoczątkowanego podziałem jego działki. Za błędne Sąd także uznał twierdzenie, iż interes prawny skarżącego wynikał w tym wypadku z faktu naruszenia przez decyzję podziałową norm prawa cywilnego poprzez ograniczenie uprawnień A. D., wynikających z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie skargi w granicach niniejszej sprawy i nieustosunkowanie się do zawartego w skardze zarzutu rozpoznania sprawy przez organ administracji bez rozpatrzenia wszystkich wniosków, co stanowiło o naruszeniu przez ten organ art. 7-10, 77 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a.; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaakceptowanie błędnego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. i uznanie, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości sąsiedniej, nie może być stroną właściciel innej, sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy ograniczenie w tym zakresie dotyczy tylko podmiotu, na wniosek którego może być wszczęte takie postępowanie, zaś co do możliwości uznania za strony innych zainteresowanych decydują okoliczności konkretnej sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasadzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących nieprawidłowego przyjęcia, iż właścicielowi sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje interesem prawnym narusza – jego zdaniem - normę ujętą w art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego A. D. podkreślał, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O nadaniu podmiotowi przymiotu strony, będą w każdej sprawie decydować okoliczności faktyczne sprawy. Nieprawidłowym zatem było powoływanie w uzasadnieniach wydanych decyzji oraz w zaskarżonym wyroku tylko ogólnikowych stwierdzeń. Ocena istnienia, bądź nieistnienia po stronie pozwanego interesu prawnego powinna – w jego przekonaniu - zostać przeprowadzona przy uwzględnieniu treści art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący kasacyjnie dostrzegał również analogię między wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjnym poglądem nakazującym przyjąć możliwość naruszenia interesu właściciela nieruchomości w wyniku prowadzenia prac budowlanych na sąsiadującej nieruchomości, a sytuacją, w której dochodzi do naruszenia interesu prawnego poprzez zamierzony lub dokonany podział nieruchomości sąsiedniej, wpływający istotnie na korzystanie z innych nieruchomości ( wyrok z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1401/2007). W przedmiotowej sprawie – wywodził skarżący kasacyjnie - na skutek podziału sąsiedniej nieruchomości doszło do istotnego pogorszenia warunków korzystania przez niego z jego nieruchomości a to winno prowadzić do możliwości ochrony jego interesu prawnego. A. D. akcentował także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do zarzutu zawartego w skardze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło ogólne zasady postępowania administracyjnego, ujęte w art. 7-10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpoznanie materiału dowodowego. Organ administracyjny nie wyłączył też wniosku skarżącego o wznowienie postępowania i nie przekazał go wg właściwości. Odpowiadając na skargę kasacyjną E. K. wnosiła o jej oddalenie. Zdaniem uczestniczki, skarżący kasacyjnie nie dysponował w przedmiotowej sprawie interesem prawnym, w związku z czym nie mógł zostać uznany za stronę uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a działanie jego miało na celu blokowanie podziału jej działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej – jak wywodził skarżący kasacyjnie - sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podkreślić jednak trzeba, że zarzuty te w rzeczywistości obejmowały także obrazę prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., zwłaszcza w powiązaniu z innym jeszcze przepisem prawa materialnego ( w tym wypadku art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ), dotyczy sfery o charakterze materialnoprawnym. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie skargi w granicach niniejszej sprawy i nieustosunkowanie się do zawartego w skardze zarzutu rozpoznania sprawy przez organ administracji bez rozpatrzenia wszystkich wniosków, co stanowiło o naruszeniu przez ten organ art. 7-10, 77 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a., należy stwierdzić, że zarzut ten nie był zasadny. Okoliczność, że skarżący wystąpił do Kolegium jednocześnie z dwoma wnioskami tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. i o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją w żaden sposób nie obligowała organu do wydania jednego aktu rozstrzygającego o obu wnioskach. Z treści art. 157 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że decyzja wydawana na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy wniosek nie pochodzi od strony, winna jedynie odmawiać wszczęcia tego postępowania. W myśl natomiast art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje przy tym w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego zatem wynika, że przekazanie wniosku organowi właściwemu jest aktem odrębnym ( postanowieniem), od którego stronie przysługuje środek zaskarżenia do instancji odwoławczej w postaci zażalenia, łącznie (w dalszej kolejności) ze skargą do sądu administracyjnego. Przekazanie sprawy organowi właściwemu nie powinno być więc łączone w jednym akcie z innym rozstrzygnięciem merytorycznym. W sytuacji natomiast bezczynności organu, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, stronie służy odrębna skarga do sądu na bezczynność organu, wnoszona na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotem skargi A. D., którą wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji podziałowej i taka decyzja była badana przez Sąd pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki, wydając wyrok, na zasadzie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma obowiązek odnieść się do zarzutów skargi, ale zarzutów istotnych, tj. takich, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Brak natomiast zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako zarzut określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Pojęcie natomiast interesu prawnego, choć nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatej literatury i orzecznictwa. Podnosi się w związku z tym, że interes prawny musi być: indywidualny, aktualny, obiektywny, bezpośredni i musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Z tego też względu - wg art. 97 ust. 1a pkt 1 w/w ustawy – osoba występująca z wnioskiem o podział nieruchomości ma obowiązek wylegitymować się tytułem prawnym do objętej wnioskiem podziałowym nieruchomości. Stroną postępowania podziałowego zatem może być jedynie osoba, która w stosunku do nieruchomości dzielonej ma możliwość wykazania się konkretnym prawem. Posiadanie natomiast praw, ale w stosunku do innej nieruchomości, choćby graniczącej z nieruchomością podlegająca podziałowi, nie daje jeszcze uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu podziałowym sąsiadującej nieruchomości. W związku z powyższym, już choćby z brzmienia wyżej powołanych przepisów wynika, że w postępowaniu podziałowym nie mogą znaleźć zastosowania zasady i przepisy prawa budowlanego. Dodatkowo wskazać też wypada, iż decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczyła tzw. podziału geodezyjnego. Podział ten nie wywoływał zmian podmiotowych w przedmiocie prawa własności, które następują w przypadku podziału prawnego a jedynie dokonywał podziału ewidencyjnego dzielonej działki. Była to zatem kwestia czysto wewnętrzna, dotycząca jedynie interesu prawnego właściciela dawnej działki nr [...], położonej w K. B. w gminie B. Warto również w tym miejscu podnieść, iż analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r. ( sygn. akt II SA/Gd 941/99, ONSA 2002 Nr 4, poz. 155) w którym stwierdzono, że brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, która ma być objęta podziałem w postępowaniu wszczętym z urzędu, powoduje, że osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy skarżący twierdzi, iż kwestionowana przez niego decyzja podziałowa narusza prawo cywilne, bo narusza jego prawa – jako właściciela nieruchomości sąsiedniej – to może on jednie rozważyć celowość wystąpienia ze stosownym powództwem cywilnym. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Z uwagi na wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania, dotyczący zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, zgłoszony na rozprawie sądowej, wyjaśnić wypada, że przepisy sądowej ustawy procesowej ( art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują możliwości jego uwzględnienia.