VIII SA/Wa 166/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Elżbieta Lenart /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] – K. B., gmina B. o pow. [...] ha, stanowiącej własność E. K., polegający na wydzieleniu działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...]. Decyzja ta została wydana na wniosek właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. A. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. - zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa przez odmówienie mu uprawnienia strony w postępowaniu podziałowym. Dodał, że dokonany podział nieruchomości powoduje, iż nieruchomość bezpośrednio z nią sąsiadująca - której on jest właścicielem - straci na wartości, gdyż w wyniku tego podziału jego nieruchomość znalazła się między dwiema drogami - co ogranicza możliwość jej zabudowy. Nadmienił też, że przy podziale nieruchomości stanowiącej jego własność, powstała droga oznaczona nr działki [...], której przebieg był dostosowany do wydzielenia drogi także w przypadku podziału działek sąsiednich, w tym także działki nr [...] należącej do E. K. i że droga ta miałaby przebiegać przez środek tejże działki. Wobec powyższego uznał, że odmawiając mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...], organ I instancji rażąco naruszył art. 28 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. - po rozpatrzeniu wniosku A. D. - decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej 1 podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] – K. B., gmina B. o pow. [...] ha, stanowiącej własność E. K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - w myśl art. 157 § 2 kpa - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony postępowania wynika z przepisów prawa, zaś istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 kpa, jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Dodało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że stronami postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, są właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Natomiast właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęto postępowanie administracyjne o podział nieruchomości - nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie działka podlegająca podziałowi stanowi własność E. K. Natomiast A. D. nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości - jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Wobec powyższego Kolegium uznało, że A. D. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Skoro zaś nie miał on statusu strony w tym postępowaniu, to nie może mieć również tego statusu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. Ponadto, wskazany przez niego fakt, iż wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości straciła na wartości przylegająca do niej nieruchomość stanowiąca jego własność - z tego powodu, że znalazła się pomiędzy dwiema drogami - jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Zaś interes faktyczny nie stanowi legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Dodało, że jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystąpi podmiot, nie legitymujący się przymiotem strony, właściwy organ, do którego zgłoszono żądanie, obwiązany jest na podstawie art. 157 § 3 kpa wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uczyniło. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. D. 2 podnosząc, iż brak przymiotu strony wynikający z faktu, że nie jest on właścicielem podlegającej podziałowi działki nr [...], nie wyklucza istnienia po jego stronie interesu prawnego w wydaniu decyzji określającej sposób podziału tej działki. Interes ten wywodzi z faktu, iż decyzja podziałowa narusza normy prawa cywilnego, poprzez ograniczenie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką. Ponadto, zarzucił Kolegium niekonsekwencję, ponieważ w swoich pismach z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] września 2008 r. prezentowało odmienne stanowisko niż w zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości - podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium stwierdziło, że skoro A. D. nie jest właścicielem dzielonej działki, a jest tylko właścicielem działki sąsiedniej - to nie służy mu przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec powyższego decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jest prawidłowa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze podtrzymał argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika, kto jest stroną postępowania podziałowego. Natomiast status strony przysługuje mu w świetle art. 28 kpa. Podział działki stanowiącej jego własność został zatwierdzony jako pierwszy i dlatego też upatruje on swój interes prawny w tym, aby podziały działek sąsiednich nawiązywały do układu urbanistycznego zapoczątkowanego na jego działce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów 3 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości.. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy A. D. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa i art.156 §1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność E. K. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, 4 w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek. Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. prawidłowo stwierdziło, iż skarżący A. D. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność E. K. - bowiem nie wykazał on interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez niego z takim wnioskiem. Nie jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej -zatem postępowanie zakończone w/w decyzją nie dotyczyło jego uprawnień, czy też obowiązków. Podnoszony przez niego argument, iż wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości straciła na wartości przylegająca do niej nieruchomość stanowiąca jego własność - jest interesem faktycznym, a nie prawnym, zaś interes faktyczny nie stanowi legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Niezasadny jest też jego pogląd, że skoro podział działki, stanowiącej jego własność, został zatwierdzony jako pierwszy, dlatego też ma on interes prawny w tym, aby podziały działek sąsiednich nawiązywały do układu urbanistycznego zapoczątkowanego na jego działce. 5 Również nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że ma on interes prawny w niniejszej sprawie - który wywodzi z faktu, iż decyzja podziałowa narusza normy prawa cywilnego, poprzez ograniczenie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką. Wobec tego należy stwierdzić, iż żądanie A. D. poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że jest on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. (I SA 1710/00, niepubl.), w którym wskazano, iż: "W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (...)", wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r. (I SA 1608/98, niepubl.), w którym stwierdzono, iż: "O zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również -jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym", wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2000 r. (II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2 poz.69), w którym uznano, iż: "Właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa także wówczas, gdy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Osoby te nie mają również interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.)". Zgodnie z art. 157 § 3 kpa w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. prawidłowo 6 odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek A. D. - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Konkludując, należy stwierdzić, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. są prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło ono stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniło swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.