II SA/Go 439/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., nr XXXI/289/2008 w przedmiocie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom oświatowych jednostek organizacyjnych Województwa dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia (Dz. Urz. Województwa z 2009r. nr 5 poz. 165) I. stwierdza nieważność § 5 oraz § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr XXXI/289/2008 Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2008r, w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom oświatowych jednostek organizacyjnych Województwa dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia /Dz. Urz. Województwa z 2009r., Nr 5 póz. 165/ na podstawie art. 82 "c" ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz. U. z 2001r, Nr 142 póz. 1590 i art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 póz. 1270/ i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił naruszenie: - art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela /Dz. U. z 2006r. Nr 97 póz. 674/ poprzez: 1/ nieuregulowanie zgodnie z dyspozycją przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 w/w ustawy wysokości stawki dodatku motywacyjnego oraz przekroczenie zakresu przyznanych kompetencji polegającego na ustaleniu zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, 21 przekroczenie zakresu przyznanych kompetencji polegającego na użyciu sformułowania "w szczególności" sugerującego istnienie innych warunków niż określone w uchwale. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do 31 grudnia: 1/ wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 21 szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3/ wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. W § 5 ust. 1 i 2 kwestionowanej uchwały Sejmik Województwa określił, iż wysokość środków finansowych przeznaczonych na dodatki motywacyjne wynosi 4% planowanych wynagrodzeń zasadniczych nauczycieli w przypadku nauczycieli oraz 10% planowanych wynagrodzeń zasadniczych nauczycieli w przypadku dyrektorów. Zdaniem organu nadzoru w/w zapisy nie określają wysokości stawek dodatku motywacyjnego dla nauczycieli. Uchwała powinna precyzyjnie uregulować wysokość dodatków dla nauczycieli /dyrektorów/ tak aby organ przyznający dodatek jak i sami zainteresowani wiedzieli jaka jest wysokość stawki dodatku. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r, sygn. akt II SA/OL 209/08. Wobec tego że § 5 ust. 1 i 2 regulaminu nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela co w konsekwencji prowadzi do nieunormowania w uchwale jej obligatoryjnego elementu w ocenie skarżącego zasadnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie organ nadzoru zauważa, że mocą § 5 pkt 4 uchwały uprawnienie do ustalania wysokości dodatku motywacyjnego Sejmik Województwa delegował de facto na dyrektora szkoły oraz Marszałka Województwa gdy tymczasem w świetle wyżej cytowanego przepisu Karty Nauczyciela kompetencje w tym zakresie ustawodawca przypisał wyłącznie organowi stanowiącemu gminy. Ponadto w § 10 ust. 4 Sejmik postanowił, że dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dnia ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają lub kończą się w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy wymiar zajęć określony w Karcie Nauczyciela pomniejszony o 1/5 wymiaru /lub % gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy/ za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które nie przysługuje wynagrodzenia w takim tygodniu nie może być jednak większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym. W ocenie skarżącego Sejmik Województwa w przedmiotowej uchwale przekroczył w § 10 ust. 4 zakres przyznanych kompetencji. Sposób obliczania wynagrodzenia nauczyciela w wyżej określonych przypadkach spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niezrealizowane godziny ponadwymiarowe chociaż prawo do takiego wynagrodzenia wynika w przepisów prawa pracy, l jako przykład skarżący podał chorobę nauczyciela spowodowaną na przykład wypadkiem w drodze do pracy. Zgodnie z art. 92 § 1 pkt 2 kodeksu pracy za czas niezdolności pracownika do pracy wskutek takiego wypadku albo choroby w czasie ciąży pracownik zachowuje prawo do 100% wynagrodzenia. Podobnie jest w przypadku urlopu wypoczynkowego Szkoleniowego czy wykonywaniu doraźnej czynności w związku z pełnieniem przez nauczyciela funkcji związkowej poza zakładem pracy. Istniejące w prawie obowiązującym uregulowania szeregu takich sytuacji wskazuje na to, iż ustawodawca nie przewidział kompetencji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw co wynika z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który wyraźnie wskazuje jakie kwestie regulaminu wynagradzania nauczycieli ma normować. Ponadto organ nadzoru zauważa, że jeśli nauczyciel zgodnie z przepisami zachowuje prawo do wynagrodzenia to przysługuje mu ono za każdą godzinę zajęć przydzielona nauczycielowi powyżej obowiązkowego wymiaru godzin a nie tylko za liczbę godzin przypadającą ponad obliczaną wg § 10 ust. 4 uchwały, podstawę obowiązkowego wymiaru zajęć pomniejszonego o 1/5 tego wymiaru lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalona czterodniowy tydzień za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006r, sygn. akt: IV SA/Wr 274/05. Przedmiotowa uchwała w § 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 reguluje warunki przyznawania nauczycielowi i dyrektorowi dodatku motywacyjnego. Skarżący kwestionuje zapis w zakresie określenia "w szczególności". Określenie to bowiem wskazuje, że istnieją również inne niż wskazane w uchwale kryteria. Stanowi to przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej zarówno z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnych od pracy/Dz. U. Nr 22 póz. 181/. W odpowiedzi na skargę Województwo - Sejmik Województwa wniósł o oddalenie skargi. W szczególności organ nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż wobec kwestionowania tylko części postanowień zaskarżonej uchwały organ nadzoru domaga się uchylenia całej uchwały. Takie stanowisko byłoby uzasadnione tylko wówczas gdy uchwała pozostawała by w wyraźnej sprzeczności w przepisami prawa i to w całości. Niwalność całkowita zachodzi między innymi wtedy gdy uchwałę podjęto z naruszeniem właściwości organu, bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem wymagań formalnych. W przeciwnym razie można stwierdzić nieważność uchwały w części. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych organ stwierdził, że Sejmik Województwa podejmując zakwestionowana uchwałę określił jak tego wymagają przywołane przepisy wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za trudne warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw a także - na podstawie art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela - zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego - wszystkie te regulacje zostały wydanie na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Z tego względu wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały w całości nie ma wystarczającego uzasadnienia prawnego. Nadto strona skarżąca zakwestionowała postanowienia § 5 ust 1, 2 i 4 błędnie oznaczając je jako punkty, podczas gdy podstawową jednostka redakcyjną tego postanowienia jest § 5 ustęp a nie punkt. W przedmiotowej uchwale kwestia wysokości dodatku motywacyjnego została uregulowana w § 5 ust. 1, w którym mowa o wysokości środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne. Zapis ten jest analogiczny jak w poprzednich regulaminach wynagradzania nie kwestionowanych przez organ nadzoru. Strona przyznaje, że jest on ogólnikowy jednak nie można postawić zarzutu, że jest on sprzeczny z prawem i to w sposób rażący. Nie ma bowiem przeszkód natury prawnej aby w przedmiotowej uchwale pojawił się zapis określający wysokość środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne. Nie ma też wystarczającego uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej, iż mocą 5 ust. 4 uchwały uprawnienia do ustalenia wysokości dodatku motywacyjnego Sejmik Województwa delegował de facto na dyrektora szkoły oraz Marszałka Województwa. To zakwestionowane postanowienie nie dotyczy bowiem określenia stawki dodatku motywacyjnego, lecz wskazania podmiotu konkretyzującego wysokość dodatku motywacyjnego przyznanego nauczycielowi i dyrektorowi przy uwzględnieniu poziomu spełnienia przez te osoby warunków przyznania dodatku motywacyjnego określonych z § 4 ust. 2. Podkreśla nadto, iż takie rozwiązanie funkcjonowało w poprzednich regulaminach wynagradzania i nie było przez organ nadzoru kwestionowane. Nadto odpowiadający na skargę nie zgadza się ze stanowiskiem, iż użyte określenie w § 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 "w szczególności" jest sprzeczne z prawem i że sugeruje istnienie innych niż wskazane w uchwale kryteria co stanowi przekroczenie zakresu przyznanych kompetencji bowiem zwrot ten poprzedza wyliczenie szczegółowych warunków przyznania dodatku motywacyjnego nauczycielom mieszczący się w ramach ogólnych warunków określonych w przywołanym a skardze § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. W podsumowaniu stwierdzono, że podniesione przez stronę zarzuty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały podjętej na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę przy wyczerpaniu trybu jej uchwalania tj. uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 póz. 1269/, Sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej Kontrola administracji, o której mowa w tym przepisie obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 12707. Zatem z zasady legalności wynika, iż sąd administracyjny ocenia czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXI/289/2008 Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2008r, w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom oświatowych jednostek organizacyjnych Województwa dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009r. Nr 5 póz. 165/. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela /Dz. U. z 2006r. Nr 97 póz. 674/ wynagrodzenie nauczycieli z zastrzeżeniem art. 32 składa się miedzy innymi z wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 tej ustawy wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy. Z art. 30 ust. 6 pkt 1 wynika, iż organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywana strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia -wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Interpretując ten przepis należy dojść do wniosku, iż z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków tak aby zarówno nauczyciel jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość bowiem stanowi on składnik wynagrodzenia. Sama forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwitowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczność związanych z uzyskaniem do niego prawa. Nie mniej jednak zawsze musi to być stawka dodatku dokładnie określona stanowiąca o wysokości wynagrodzenia nauczyciela. Odnosząc te wywody do zaskarżonego uregulowania w § 5 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały należ podzielić stanowisko organu, iż zapis ten w żaden sposób nie odpowiada delegacji ustawowej w jaką ustawodawca wyposażył organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego. Przepis ten bowiem jedynie ze środków przeznaczonych na wynagrodzenia nauczyciela wyodrębnia 4% planowanych środków z przeznaczeniem na dodatki motywacyjne dla nauczycieli i 10% planowanych środków na te dodatki dla dyrektorów szkół. Zauważyć należy także co podniósł trafnie organ w swojej skardze, iż z art. 30 ust. 6 cytowanego wcześniej Karty Nauczyciela wynika, że podmiotem z mocy ustawy uprawnionym do określenia wysokości dodatków do wynagrodzeń nauczycieli jest organ prowadzący szkołę a nie jak to uczynił Sejmik Województwa z § 5 ust. 4 uchwały - dyrektor szkoły dla nauczycieli i Marszałek Województwa dla dyrektorów szkół. Mocą § 10 ust. 4 Sejmik Województwa uregulował sposób obliczania wynagrodzenia nauczyciela za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą się w środku tygodnia. W tej mierze należ uznać stanowisko organu za w pełni uzasadnione tym bardziej, że takie stanowisko prezentuje orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych od kilku lat a nadto iż taki sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe sprzeczny jest z przepisami kodeksu pracy a także spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciele nie otrzymaliby wynagrodzenia za przydzielone mu i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy. Z tymi argumentami odpowiedź na skargę w ogóle się nie polemizuje i całkowicie je pomija. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co do zarzutu odnoszącego się do słów "w szczególności" w § 4 zaskarżonej uchwały określający warunki przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. W ocenie Sądu w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy /Dz. U. Nr 22 póz. 181/, iż do ogólnych warunków decydujących o przyznaniu nauczycielowi dodatku motywacyjnego należą osiągnięcia realizowane w procesie dydaktycznym, wychowawczo-opiekuńczym, skutkujące efektami w procesie kształcenia i wychowania wynikające z wprowadzania innowacji pedagogicznych, zaangażowanie w realizacji czynności i zajęć, realizacji zadań statutowych szkoły wynikających z potrzeb i zainteresowań uczniów, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem oraz realizowanie zadań wynikających z przyjętych przez organ prowadzący szkołę priorytetów w realizowaniu lokalnej polityki oświatowej. Jak zatem wynika z treści zaskarżonego § 4 uchwały wszystkie wyżej wymienione warunki zostały tam opisane a wyrazy "w szczególności" jedynie uszczegóławiają funkcje dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze a nie odnoszą się do bliżej nie sprecyzowanych innych funkcji. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż wobec słusznych zarzutów organu nadzoru jedynie do § 5 i 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały brak jest podstaw prawnych dla stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała ta bowiem prawidłowo reguluje szereg innych zagadnień i po stwierdzeniu nieważności w części może pozostawać w obrocie prawnym. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 póz. 1270/, stwierdził nieważność w części zaskarżonej uchwały co do § 5 i 10 ust. 4 w pozostałej części na mocy art. 151 i 152 cytowanej ustawy skargę oddalił i orzekł, iż w tej części nie podlega wykonaniu.