IV SA/Wr 218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...] W. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 76 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] orzekającej o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzją organu I instancji, po rozpatrzeniu wniosku K. K., orzeczono o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia - kosztów szkolenia w kwocie brutto 13.589,02 zł. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W wyjaśnieniach podał, że nie jest w stanie uzyskać takiej kwoty pieniędzy, nie posiada żadnego dorobku materialnego ani oszczędności. Z zawodu jest artystą rzeźbiarzem i przez całe życie poświęcał się pracy twórczej, która nie była doceniana i wynagradzana. Jednocześnie w odwołaniu zawarł wniosek o odroczenie na rok terminu spłaty kosztów szkolenia oraz o odliczenie od obciążającej Go kwoty kosztów zaliczonej części szkolenia. Ponadto zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na dokończenie przerwanego szkolenia (praktyki). W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że K. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 4 lipca 2003 r. bez prawa do zasiłku. W dniu 22 maja 2007 r. otrzymał skierowanie na szkolenie "Asystent menadżera ds. mediów i reklamy + technologie produkcyjne + blok językowy i 8 tygodniowa praktyka u pracodawcy" w terminie od dnia 23 maja 2007 r. do dnia 21 grudnia 2007 r. Zainteresowany został poinformowany o obowiązku regularnego uczęszczania na zajęcia kursu, systematycznego realizowania jego programu i przestrzegania regulaminu obowiązującego w jednostce szkolącej, każdorazowego usprawiedliwiania nieobecności na zajęciach szkoleniowych poprzez przedkładanie dokumentu usprawiedliwiającego nieobecność najpóźniej w terminie 7 dni od daty jego wystawienia oraz o konsekwencjach finansowych nieukończenia z własnej winy szkolenia i utracie statusu osoby bezrobotnej na okres 90 dni co potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu 22 maja 2007 r. na skierowaniu na to szkolenie i na oświadczeniu złożonym w urzędzie pracy w dniu 17 maja 2007 r. W okresie od dnia 2 listopada 2007 r. do dnia 21 grudnia 2007 r. zainteresowany zaprzestał uczęszczania na zajęcia, nie usprawiedliwiając swojej nieobecności. Nie zgłosił się również do urzędu pracy na wezwanie, nie wyjaśnił też powodów przerwania szkolenia pisemnie bądź telefonicznie. W związku z powyższym Prezydent W. decyzją administracyjną z dnia 15 stycznia 2008 r. orzekł o utracie przez K. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do dodatku szkoleniowego z dniem 2 listopada 2007 r. z powodu przerwania szkolenia z winy zainteresowanego. Decyzję tę K. K. odebrał osobiście 31 stycznia 2008 r. i pomimo, iż zawierała prawidłowe pouczenie nie wniósł od niej odwołania. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia-kosztów szkolenia w wysokości 13.589,02 zł. oraz o obowiązku spłaty powyższego zadłużenia w terminie 14 dni. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie do W. D. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję Wojewody D. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 332/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił tą skargę. W związku z tym, że K. K. w odwołaniu od decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu zawarł jednocześnie wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w całości ze względu na brak możliwości finansowej spłaty powyższej kwoty, Powiatowy Urząd Pracy we W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przeprowadzenie oceny sytuacji materialno-bytowej u K. K. W związku z ustaleniem, iż obecnie przebywa on u matki w Szklarskiej Porębie zwrócono się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. P. o zbadanie sytuacji materialnej zainteresowanego. Następnie po uprzednim przeprowadzeniu oceny sytuacji materialno-bytowej zainteresowanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz. P. oraz po wydaniu opinii przez Powiatową Radę Zatrudnienia na posiedzeniu w dniu 16 grudnia 2008 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił K. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodnie z art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust.2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie , refundację lub otrzymały jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostająca na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania ; 3. osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy, w szczególności z wywiadu środowiskowego z dnia 3 września 2008 r. przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz. P. wynika, że zainteresowany nie pracuje, nie jest też zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Mieszka z matką J. K. i pozostaje na jej utrzymaniu. Matka strony otrzymuje rentę w wysokości 1869,83zł. W oświadczeniu złożonym w dniu 3 września 2008 r. zainteresowany potwierdził powyższe informacje podając, że nie jest zatrudniony, nie wykonuje innej pracy zarobkowej i nie uzyskuje żadnych dochodów. Również Powiatowa Rada Zatrudnienia na posiedzeniu w dniu 16 grudnia 2008 r. rozpatrując wniosek K. K. o umorzenie świadczenia w całości wydała jednogłośnie negatywną opinię. Z całości dołączonego do odwołania materiału dowodowego wynika, że K. K. nie jest zainteresowany zmianą sytuacji w jakiej się obecnie znajduje. Z pisma Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. z dnia 24 grudnia 2008 r. Nr PE-0715-18946/Mm/08/5412 wynika, że zainteresowany nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych, również w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. K. K. nie dokonał ponownej rejestracji. Wobec powyższego mając na względzie zarówno negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia oraz ocenę sytuacji materialno bytowej dokonaną przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz. P., organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych, które mogłyby wpłynąć na uwzględnienie odwołania i umorzenie zadłużenia w całości. W konkluzji organ podkreślił, że wniosek strony zawarty w odwołaniu, dotyczący odroczenia na rok terminu spłaty będzie rozpatrywany przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. Decyzję powyższą K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego organy nie wzięły pod uwagę faktu, że dochodzenie należności w wysokości 13.589,02 zł może pozbawić go niezbędnych środków utrzymania, a ta przesłanka w myśl art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest wystarczająca do umorzenia. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że nieprawnie podał w uzasadnieniu decyzji wysokość renty jego matki, która nie jest stroną w sprawie, oraz to, że nieprawdą jest to jakoby nic nie zrobił żeby zmienić swoją sytuację życiową. Zdaniem skarżącego odbył on szkolenia w firmie inMedia Polska sp. z o.o. we Wrocławiu gdzie nabył umiejętności, których przedtem nie miał, a które są powszechnie wymagane - co kosztowało go wiele wysiłku i zdrowia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodając, że to sam zainteresowany podawał wielokrotnie, że przeprowadził się do Sz. P. do matki i prowadzą tam wspólne gospodarstwo. Pismem z dnia 1 sierpnia 2009 r. skarżący przesłał uwierzytelnioną kopię zaświadczenia o uczestnictwie w części szkolenia, które odbył w Ośrodku Szkolenia InMedia Polska sp. z o.o. we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 76 ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 6 ustawy). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji właściwego organu. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2032/06, LEX nr 318159). Ponadto, postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, jest związany również regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej ( art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie zarówno Prezydent W., jak również Wojewoda uchybili powyższym zasadom postępowania administracyjnego. Wystarczy zestawić treść przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy z przeniesieniem ich na grunt niniejszej sprawy, dokonanym przez organy orzekające, by się o tym przekonać. Odnośnie pierwszej i czwartej z tych przesłanek (niemożność dochodzenia należności spowodowana brakiem majątku; uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającego wydatki egzekucyjne) organ I instancji stwierdza dokładnie tak: "Przesłanki zawarte w art. 76 ust. 7 pkt 1 i pkt 4 nie mają do Pana zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Zatem wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego". Przesłanka trzecia nie znajduje zastosowania ze zrozumiałych względów, więc nie ma jej co rozpatrywać. Natomiast w kwestii drugiej z nich, (dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę niezbędnych środków utrzymania) Prezydent W. stwierdza niemożność umorzenia: "ponieważ strona nie wykazuje należytej aktywności mającej na celu wyjścia z trudnej sytuacji", po czym charakteryzuje tę trudną sytuację życiową skarżącego. Krótko rzecz biorąc: nie wiadomo z tej decyzji jak opisana sytuacja skarżącego ma się do tych przesłanek umorzenia. Podobnie odnosi się do tych kwestii organ odwoławczy stwierdzając tyko: "Z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy w szczególności z wywiadu środowiskowego z dnia 3 września 2008 r. przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz. P. wynika, że zainteresowany nie pracuje, nie jest też zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Mieszka z matką J. K. i pozostaje na jej utrzymaniu. Matka strony otrzymuje rentę w wysokości 1869,83zł. W oświadczeniu złożonym w dniu 3 września 2008 r. zainteresowany potwierdził powyższe informacje podając, że nie jest zatrudniony, nie wykonuje innej pracy zarobkowej i nie uzyskuje żadnych dochodów." Nawet takie pobieżne zarysowanie problemów życiowych skarżącego zdaje się przemawiać za jedną z tych podstaw umorzenia, choć uznanie w tym względzie Sąd musi pozostawić organowi orzekającemu. Organ orzekający w sprawie nie jest przy tym związany opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 16 grudnia 2008 r. Opinia bowiem to nie zgoda organu współdecydującego. Nie można, nadto, jak to uczyniły organy obu instancji w sprawie, ograniczyć uzasadnienia decyzji do zacytowania przepisów ustawy, bez wskazania czy mają one zastosowanie na gruncie konkretnych ustalonych okoliczności faktycznych. Tak lakoniczne uzasadnienia decyzji organów obu instancji jak i brak w nich jakiegokolwiek odniesienia się do powodów, które nie pozwoliły na uwzględnienie wniosku skarżącego, uniemożliwiają Sądowi ocenę ich legalności. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany jest uwzględnić sformułowane wyżej zalecenia Sądu. Swoje rozstrzygnięcie winien zaś uzasadnić, mając na uwadze treść art. 107 § 3 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z przepisem art. 152 wskazanej wyżej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany. W niniejszej sprawie nie orzekano w przedmiocie wykonania zaskarżonego orzeczenia, gdyż zaskarżona decyzja nie posiada samodzielnego przymiotu wykonalności.