I OSK 1554/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 213/09 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., IV SA/Wr 213/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej (477 zł), 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], organ I instancji przyznał P. C. zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2008 r. do 28 lutego 2010 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. W dniu 2 kwietnia 2008 r. P. C. oświadczył, że zobowiązuje się zwrócić zasiłek stały w przypadku otrzymania z PZU odszkodowania tytułu wypadku komunikacyjnego, jakiemu uległ on w 2007 roku. W dniu 30 maja 2008 r. P. C. oświadczył, że w tym dniu otrzymał z PZU zadośćuczynienie z tytułu wypadku w kwocie 15 300 zł, przy czym kwota przyznana to 18 000 zł. Fakt ten został potwierdzony przez PZU S.A. 16 kwietnia 2008 r. oraz wydrukiem z rachunku bankowego. W tych okolicznościach organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2008 r. z powołaniem się m.in. na przepis art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uchylił decyzję własną z [...] kwietnia 2008 r. za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca 2009 r. Trafnie organ uznał, że zachodzi w sprawie przesłanka do zmiany, na podstawie wskazanych wyżej przepisów, ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2008 r., skoro 30 kwietnia 2008 r. skarżący otrzymał z PZU jednorazowe świadczenie w związku z wypadkiem komunikacyjnym, jakiemu uległ w 2007 roku, w kwocie 18 000 zł, które to świadczenie, w myśl art. 8 ust. 3 cyt. ustawy podlega zaliczeniu do dochodu. Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięty (por. wyrok NSA z 17.07.2007 r., I OSK 700/06). Podkreślono, że jednorazowe odszkodowanie (zadośćuczynienie) przyznane stronie w związku z wypadkiem komunikacyjnym, stanowiące dochód jednorazowy przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, podlega rozliczeniu zgodnie z regułą wyrażoną w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji należało przyjąć, że P. C. przez 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym zostało mu wypłacone zadośćuczynienie, tj. od kwietnia 2008 roku do końca marca 2009 r., uzyskiwał dochód w wysokości 1 500 zł, który to dochód przekraczał ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, tj. kwotę 477 zł. Tym samym, P. C. poczynając od 1 kwietnia 2008 r. przez kolejnych 12 miesięcy, tj. do 31 marca 2009 r. nie posiadał uprawnień do otrzymywania zasiłku stałego. Istniała zatem podstawa do zmiany decyzji ostatecznej organu I instancji nr [...], przyznającej skarżącemu zasiłek stały na okres zamknięty od 1 kwietnia 2008 r. do 28 lutego 2010 r. przez uchylenie tejże decyzji i odmowę przyznania skarżącemu zasiłku stałego za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca 2009 r., a to w związku z treścią art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 8 ust. 11 ustawy jest przepisem szczególnym, dającym podstawę do przyjęcia fikcji prawnej polegającej na rozliczeniu jednorazowego świadczenia - o jakim w nim mowa, wypłaconego w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej - w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Skutkiem powyższej fikcji jest przyjęcie, że w okresie 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, skarżący nie spełniał przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego albowiem w tym czasie jego dochód był wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Istnienie w ustawie przepisu szczególnego, jakim jest art. 8 ust. 11, daje podstawę do przyjęcia, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 tej ustawy, to jest decyzja zmieniająca lub uchylająca na niekorzyść strony, bez jej zgody, dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej, zawiera w sobie zarówno element deklaratoryjny, jak i konstytutywny. O deklaratoryjnym charakterze powyższej decyzji przesądza przepis art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Dla skutecznego pozbawienia strony świadczeń z pomocy społecznej, w razie zaistnienia przesłanek z art. 106 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 11 tej ustawy, konieczne jest jednak wydanie decyzji pozbawiającej stronę świadczeń z pomocy społecznej przyznanych jej uprzednio inną decyzją administracyjną. W tym znaczeniu decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 zawiera w sobie także element konstytutywny. Zatem decyzja wydawana na podstawie tego ostatniego przepisu może być wydana ze skutkiem ex tunc. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do konstytutywnego charakteru wydanej w sprawie decyzji, a tym samym uznania za prawidłową decyzji zaskarżonej treści. Gdyby stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uznać za prawidłowe, to po upływie okresu pobierania świadczenia nie byłaby możliwa zmiana, na podstawie w/w przepisu prawa, decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej na okres zamknięty. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem wymienionych przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu - w razie zmiany sytuacji dochodowej strony - może uchylać ostateczną decyzję przyznającą świadczenia za okres poprzedzający dzień wydania decyzji zmieniającej (tj. ze skutkiem ex tunc). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz 3) zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku stałego była możliwa dopiero od dnia wydania przez organ właściwy decyzji w tej sprawie (ze skutkiem ex nunc). Nie mogła natomiast dotyczyć zasiłku już pobranego, czyli obejmować okres poprzedzający dzień wydania decyzji - czyli działać ex tunc. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że wobec tego zaistniały przesłanki do zmiany - na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2008 r. przyznającej zasiłek. Kolegium zgadza się, że P. C. od kwietnia 2008 r. nie posiadał uprawnień do otrzymywania zasiłku stałego. Jego dochód przekraczał bowiem kryterium dochodowe. W przeciwieństwie jednak do stanowiska Sądu, Kolegium uważa, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Brak jest podstaw by w trybie art. 106 ust. 5, uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z macą wsteczną (ex tunc). Konsekwentnie, nie jest dopuszczalne uchylanie lub zmiana decyzji z chwilą, zaistnienia zmiany sytuacji uprawionego, jeśli zmiana ta nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej lub uchylającej. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz, doktryna i prawodawca wiążą bowiem wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. W tym miejscu przywołać trzeba art. 8 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Treść tego przepisu wskazuje na jego działanie wprzód, bowiem nakazuje, aby kwotę dochodu rozliczać w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Fakt, że przepis ten wprowadza domniemanie - "fikcję prawną", jak twierdzi Sąd - że jednorazowo uzyskany dochód jest dochodem uzyskanym na przestrzeni roku, nie oznacza w żadnym razie, iż art. 8 pkt 11 jednocześnie "przesądza" o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w kodeksie, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest m. in. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Określa on, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Skoro na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wzruszanie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron (gdy brak jest podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji) następuje poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, to - analogicznie - taki sam charakter należy przypisać decyzjom wydawanym na postawie art. 106 ust. 5. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje ogólnie przyjęty podział na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne. Akt deklaratoryjny działa ex tunc, a więc od chwili, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi dany przepis wiąże określone uprawnienia bądź obowiązki. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc, od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Kolegium twierdzi, że treść art. 8 ust. 11 ustawy nie powoduje, iż wydana w związku z tym przepisem decyzja, ma charakter deklaratoryjny. Przepis ten nie tworzy określonego stanu rzeczy, nie wynikają z niego konkretne prawa lub obowiązki. Zawiera jedynie wskazanie dla organu orzekającego, że kwotę uzyskanego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Artykuł 8 ust. 11 nie tworzy zatem sytuacji faktycznej ani też uprawnień dla osoby uzyskującej dochód, lecz jedynie nakazuje, aby w razie uzyskania dochodu, rozdzielić jego wysokość na dwanaście kolejnych miesięcy. Okoliczność, że zazwyczaj informacja o uzyskaniu dochodu trafia do organu po jakimś czasie nie oznacza jednak, że organ ten posiada uprawnienie do uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W takiej sytuacji wydaje bowiem decyzję konstytutywną, która ma charakter prawotwórczy, bowiem zmienia lub uchyla stosunek prawny - z mocą obowiązującą od dnia wydania decyzji. Z takiej decyzji administracyjnej - nie z ustawy - wynikają dla strony określone uprawnienia lub obowiązki. Decyzje konstytutywne wywierają zatem skutki ex nunc, tzn. z chwilą ich wydania, ogłoszenia lub doręczenia. Nawet jeśli uzyskanie dochodu i wydanie decyzji zmieniającej następują w znacznej odległości czasowej. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Dla przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z 15 października 2008 r., III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634, stwierdził: "W redakcji tego artykułu (106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej) wyraźnie ustawodawca posługuje się pojęciami: »zmienia« i »uchyla«. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 k.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (podobnie w tezie wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r., I SA 2337/2003)." Sąd wyraził opinię, że gdyby stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, dotyczące charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5, uznać za prawidłowe, to po upływie okresu pobierania świadczenia nie byłaby możliwa zmiana decyzji ostatecznej, przyznającej świadczenie na okres zamknięty. Kolegium takie właśnie stanowisko uznaje za prawidłowe, ale konsekwentnie podtrzymuje, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 106 ust. 5, mogła mieć jedynie charakter konstytutywny i jako taka zakresem mogła objąć jedynie wysokość świadczeń z tytułu zasiłku stałego po, jej wydaniu. Nie mogła natomiast sięgnąć swoim zakresem zasiłku już pobranego przez P. C. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy zostały wypłacone świadczenia, do których prawo ustało, o czym organ dowiaduje się po pewnym czasie, nie jest możliwe dochodzenie ich zwrotu za okres miniony. W takim wypadku, co już Kolegium wskazało w uchylonej decyzji, w stosunku do świadczeń pobranych przez P. C. w okresie od kwietnia 2008 r. do dnia wydania decyzji ostatecznej - po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przez organ pierwszej instancji - możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, o ile organ wykaże, że zachodzą przesłanki określone w art. 6 pkt 16 ustawy. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej istnieją dodatkowe instrumenty prawne, jak choćby żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przepis art. 109 nakłada na osoby korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. Za brak wypełnienia tego obowiązku przewidziano sankcję w postaci uznania świadczenia za nienależnie pobrane - art. 6 pkt 16 ustawy. Tego rodzaju regulacja potwierdza, że zwłoka w informacji o zmianie sytuacji materialnej nie spowoduje, że organ pozbawiony będzie instrumentów prawnych, aby legalnie "pozbawić" stronę świadczenia za okres, w którym nie była do niego uprawniona. W sprawie charakteru decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję ostateczną, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2009 r., I OSK 1502/08. Wprawdzie orzeczenie dotyczy zmiany decyzji w trybie art. 10a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), jednak rozważania zawarte w tym wyroku są aktualne w przedmiotowej sprawie. NSA wskazał: "Wprawdzie w doktrynie istnieje spór co do tego, która decyzja winna być wcześniej wydana, jednak nie kwestionuje się poglądu, że decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną (...) ma charakter konstytutywny i działa ex nunc, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Istnienie w ustawie przepisu szczególnego, jakim jest art. 8 ust. 11, daje podstawę do przyjęcia, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, to jest decyzja zmieniająca lub uchylająca na niekorzyść strony, bez jej zgody, dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej, zawiera w sobie zarówno element deklaratoryjny, jak i konstytutywny. Pierwszy z tych przepisów nakazuje (w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy), aby w przypadku uzyskania w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Zatem bez uznania, że w warunkach spraw, charakteryzujących się stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ma mieszany, konstytutywno-deklaratoryjny charakter, byłaby niemożliwa realizacja unormowania wynikającego z art. 8 ust. 11. Za powyższą interpretacją przemawiają również względy wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jest zatem rzeczą oczywistą, że znacznie racjonalniej jest, żeby taka osoba nie pobierała zasiłku stałego, kiedy jest w posiadaniu dochodu wyższego od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, niż dochodzić od niej później nienależnie pobranego świadczenia, co najczęściej będzie miało miejsce w sytuacji, kiedy ta osoba nie będzie miała żadnego dochodu, ani żadnych środków finansowych. Jak uczy bowiem doświadczenie życiowe, wcześniej uzyskane pieniądze zostaną wydane na zaspokojenie codziennych potrzeb życiowych. Powołane przez skarżącego kasacyjnie poglądy sądów administracyjnych wyrażone w sprawach I OSK 1502/08, I SA 2337/2003 i III SA/Kr 104/08 nie są adekwatne na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ w tamtych sprawach nie miał zastosowania art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.