I OSK 1707/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 666/09 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Z. S. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 666/09, po rozpoznaniu skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] orzekającej w pkt. I. - o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w Krakowie obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2212 ha, poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przebudowę linii napowietrznej 220 KV, w pkt. II - o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu tych prac ze wskazaniem, że jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania, w pkt. III - o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister podał, że Z. S. w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego zarzuciła naruszenie art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy istniejące urządzenia infrastruktury znajdują się na jej nieruchomości bez podstawy prawnej, a dokonanie przebudowy instalacji uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister powołał art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą i naprowadził, że zgodnie z tym unormowaniem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, co do którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się dotychczas w wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pasie drogowym, musi wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej, na podstawie której wojewoda określa zakres ograniczeń praw właściciela lub użytkownika wieczystego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę autostrady A4 węzeł [...]. Z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] przewidziano prace polegające na przebudowie linii napowietrznej 220 KV co oznacza, że została spełniona przesłanka określona w art. 30 ustawy do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 30 ust. 1 ustawy wynika, że udzielenie zezwolenia ma być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości na uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka zmierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W dniu [...] marca 2007 r. przeprowadzono rokowania i Z. S. uzależniła zgodę na przebudowę linii napowietrznej od wykupu działki nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] marca 2007 r. przedstawił właścicielce ugodę z określoną wysokością odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, jednakże Z. S. w piśmie z dnia [...] marca 2007r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania i zabroniła wstępu na działkę. Organ stwierdził, że stosownie do art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne koszty, ustala się odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy. Jednakże jest to kwestia odrębna, która nie podlega rozstrzygnięciu w prowadzonym postępowaniu. Minister Infrastruktury wyjaśnił też, że kwestia podstaw prawnych usytuowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze Z. S. domagała się uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie art. 30 ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istniejące urządzenia infrastruktury na nieruchomości skarżącej znajdują się bez podstawy prawnej, a więc nie jest możliwy wstęp na nieruchomość bez zgody właściciela. Podniosła również, że dokonanie przebudowy znajdującej się na nieruchomości instalacji uniemożliwi korzystanie z działki w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Wniosła o dopuszczenie opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwości korzystania z nieruchomości oraz wpływu modernizacji infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił stwierdzając, że dla rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie czy dotychczasowe urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się na działce nr [...] bez stosownych pozwoleń w tym zakresie. Kwestia ta była podnoszona w odwołaniu a organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "kwestia podstaw prawnych usytuowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania". W ocenie Sądu okoliczności te nie zostały w żaden sposób uzasadnione chociaż w sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w tej sprawie, przy założeniu bezprawności usytuowania dotychczasowych urządzeń, można stosować powołane przepisy i ograniczać sposób korzystania z nieruchomości. Brak wyjaśnienia powyższego uzasadnia naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo WSA stwierdził, że żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej o dopuszczanie opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości podał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury zaskarżył w całości powyższy wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił : 1. naruszenie prawa materialnego - art. 30 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że koniecznym jest ustalenie przez organ na jakiej podstawie zostały wybudowane istniejące (do przebudowy) urządzenia infrastruktury technicznej, 2 naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz z art. 30 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że naruszeniem przepisów mających wpływ na wynik sprawy było nie dokonanie przez organ ustaleń, na jakiej podstawie zostały wybudowane projektowane do przebudowy urządzenia infrastruktury technicznej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, jakie znaczenie dla zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy ma ustalenie przez organ, na jakiej podstawie zostały wybudowane projektowane do przebudowy urządzenia infrastruktury technicznej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, jaki wpływ na możliwość zastosowania art. 30 ustawy ma fakt, że projektowane do przebudowy urządzenia posadowione są bez stosownych zezwoleń. Tymczasem do zastosowania art. 30 ust. 1 konieczne jest kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek: obowiązek wykonania przebudowy istniejących urządzeń musi wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi oraz - właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na jej przeprowadzenie. W sprawie obie przesłanki zostały spełnione. Tymczasem w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono stanowiska i ograniczono się do stwierdzenia, że: "w żaden sposób nie zostało to uzasadnione, choć ma to znaczenie dla ustalenia, czy w tej sprawie, przy założeniu bezprawności usytuowania dotychczasowych urządzeń, można stosować powołane przepisy i ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości". Takie uzasadnienie nie pozwala stwierdzić, jakie było rozumowanie Sądu, co nie wypełnia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 30 ustawy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wkracza w chronioną przepisami Konstytucji ochronę prawa własności i należy interpretować go ściśle. Oznacza to, że z treści przepisu nie można wyprowadzić ani więcej, ani mniej przesłanek jego zastosowania. Podkreślono, że z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika obowiązek przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Organ udzielający zgody na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości czyni to de facto w stanie związania treścią innej, ostatecznej decyzji. Nie jest rolą organu badanie i ocenianie, w jaki sposób i na jakiej podstawie na nieruchomości znalazły się urządzenia mające ulec przebudowie. Sprawa ta nie ma znaczenia w świetle przesłanek z art. 30 ustawy, a więc nie ma wpływu na możliwość udzielenia zezwolenia. Skoro z pozwolenia na budowę wynika, że zostaną przeprowadzone określone prace budowlane, to w stosunku do takich prac mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy takim rozumieniu konstrukcji art. 30 ustawy a więc przy przyjęciu, że decyzja wydana na jego podstawie wykonuje postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kształtuje nowy stan na nieruchomości, bez znaczenia pozostają kwestie podstaw posadowienia projektowanych do przebudowy urządzeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz z art. 30 ust. 1 ustawy, a także na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszeniem przepisów mających wpływ na wynik sprawy było nie dokonanie przez organ ustaleń, na jakiej podstawie zostały wybudowane projektowane do przebudowy urządzenia infrastruktury technicznej oraz poprzez brak wyjaśnienia, jakie znaczenie dla zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy ma ustalenie przez organ, na jakiej podstawie zostały wybudowane projektowane do przebudowy urządzenia infrastruktury technicznej. Przy tej treści zarzutach, gdzie zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania jest konsekwencją wadliwej wykładni art. 30 ust.1 ustawy stwierdzić należy, że w istocie skarga kasacyjna sprowadza się do postawionego w punkcie pierwszym zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że koniecznym jest ustalenie przez organ, na jakiej podstawie zostały wybudowane istniejące (do przebudowy) urządzenia infrastruktury technicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /nazwa pierwotna/ ma na celu skrócenie i uproszczenie procedur planistycznych, podziałowych i nabywania nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg krajowych. Nowelizacja z dnia 18 października 2006 r. /Dz. U. Nr 220, poz. 1601/ rozszerzyła zakres stosowania ustawy wobec wszystkich dróg publicznych, a także zrezygnowała z odrębnych procedur w zakresie wywłaszczania nieruchomości, na rzecz przejęcia z mocy samego prawa własności nieruchomości z chwilą ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Kolejna nowelizacja dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 154, poz. 958/ spowodowała, że przepis art. 30 ustawy utracił z dniem 10 września 2008 r. moc obowiązującą. Niemniej jednak w myśl art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 30 ustawy ma zastosowanie, bowiem postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] Kraków P., zostało wszczęte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. Podkreślić w tym miejscu również należy, że przepis art. 30, jak i pozostałe ustawy należy wykładać ściśle, ze względu na szczególny charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r., stanowiącej lex specjalis w stosunku do przepisów dotyczących "zwykłego" procesu inwestycyjnego. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Przy takiej treści regulacji prawnej ma rację skarżący kasacyjnie, że przepis powyższy przewiduje tylko dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje decyzyjne ograniczenie prawa własności. Pierwsze przesłanka – to wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek wykonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej i druga – to brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na takie działanie. Doszukiwanie się dodatkowych, innych przesłanek, w szczególności co do wymogu legalności infrastruktury, która ma być przebudowana, nie ma uzasadnienia w brzmieniu omawianego przepisu. Zaznaczyć bowiem należy, że kwestia przebudowy infrastruktury technicznej wynika z innej decyzji /o pozwoleniu na budowę/ co ma ten skutek, że organ wydając decyzję na podstawie omawianego przepisu i ograniczając prawo własności jest związany pozwoleniem na budowę co do urządzenia, które ma być przebudowane oraz sposobu, w jaki przebudowa ta ma nastąpić. Wobec tego rolą organu wydającego decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, kiedy, w jaki sposób i na jakiej podstawie urządzenia te znalazły się na nieruchomości, gdyż kwestie te wykraczają poza dyspozycję przepisu art. 30 ust. 1 ustawy. Wobec tego, mimo trafnego stanowiska WSA dotyczącego lakonicznego odniesienia się przez organy do zagadnienia legalności istniejącego na działce Z. S. urządzenia infrastruktury technicznej, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy. Jeszcze raz powtórzyć należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić po łącznym spełnieniu dwóch, wyżej wskazanych przesłanek i oczywiście po stwierdzeniu, że spełnione zostały uwarunkowania wynikające z art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy odpowiednim stosowaniu tych przepisów. Konkluzja jest więc taka, że zarzut naruszenie prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, a ponieważ WSA naruszył jedynie prawo materialne, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., jest uprawniony do rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę Z. S. i mając na uwadze zaprezentowaną wykładnię art. 30 ust. 1 ustawy należało zbadać, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przed wystąpieniem z wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Krakowie obręb 103, oznaczonej jako działka nr [...], przeprowadził postępowanie wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza sporem jest bowiem, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę autostrady A4 węzeł [...], obejmująca m.in. przebudowę linii napowietrznej 220 KV na działce nr [...]. Z akt wynika i okoliczności tych skarżąca nie podważa, że w dniu 6 marca 2007 r. przeprowadzono rokowania, gdzie Z. S. uzależniła zgodę na przebudowę linii napowietrznej od wykupu działki nr [...]. W dniu [...] marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przedstawił właścicielce ugodę z określoną wysokością odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, jednakże Z. S. w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. nie wyraziła zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania i zabroniła wstępu na przedmiotową działkę. Przeprowadzone więc zostały rokowania mające na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac wynikających z decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę autostrady A4 węzeł [...] co oznacza, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., której skarga dotyczy, nie narusza art. 30 ustawy. Jeśli chodzi natomiast o pozostałe zarzuty sformułowane w skardze to powtórzyć należy trafne w tym względzie stanowisko WSA, że żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w przepisie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Natomiast dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze względu na ograniczenia postępowania dowodowego wynikające z przepisu art. 106 p.p.s.a. Wobec tego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 2) p.p.s.a.