VI SA/Wa 997/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej A. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. G. utrzymał w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Zajmując stanowisko w sprawie Minister wyjaśnił, iż w/w uchwałą Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że zdająca uzyskała z testu wyboru 189 punktów, co zgodnie z przepisem art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, oznaczało negatywny wynik egzaminu. W odwołaniu od powyższej uchwały A. G. wniosła o jej zmianę i uznanie, że uzyskała pozytywny wynik egzaminu konkursowego. Skarżąca nie zgodziła się ze wskazanymi jako prawidłowe odpowiedziami na pytania testowe nr 35, 97, 103, 193, i 196, powołując w uzasadnieniu odwołania szczegółowe argumenty mające świadczyć o prawidłowości udzielonych przez nią odpowiedzi. Nadto podniosła, iż kandydaci nie zostali poinformowani o konkretnych aktach prawnych będących źródłem pytań na egzaminie. Zarzuciła także, iż trudne do przyjęcia jest zamieszczanie w treści pytań z aktów prawnych rzadko spotykanych w pracy prawnika np.: ustawy — Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy — Prawo własności przemysłowej, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Minister wskazał, iż egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Test egzaminacyjny odpowiadał kryteriom, o których mowa w art. 339 ust. 1 oraz art. 331 ust. 3 ustawy. Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister podniósł także, iż w ramach postępowania odwoławczego dokonał ponownego przeliczenia punktów, w wyniku czego ustalił, iż uchwała Komisji Egzaminacyjnej jest w tym zakresie w pełni prawidłowa, zaś A. G. uzyskała z egzaminu konkursowego 189 punktów, co stanowi wynik negatywny. Podkreślił, iż decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Minister zauważył, że ustalenie zarówno szczegółowości pytań z poszczególnych zakresów prawa, jak i aktów prawnych, które w ramach wymienionych w ustawie zakresów prawa stanowić będą podstawę skonstruowania testu, pozostaje w gestii zespołu powołanego do przygotowania pytań. Ustawodawca bowiem, określając formułę testu egzaminacyjnego, ograniczył się do podania jego zakresu przedmiotowego oraz ustalenia łącznej liczby pytań, nie określając merytorycznej struktury wewnętrznej. W ocenie Ministra zarzut odwołującej, iż pytania zawarte w teście egzaminacyjnym miały zbyt szeroki, niedookreślony ściśle zakres, ma charakter subiektywny. Organ nie podzielił także poglądu, że pytania opierały się o akty prawne nie mające dużego znaczenia w pracy prawnika, tj. Prawo o szkolnictwie wyższym (zakres prawa administracyjnego), Prawo własności przemysłowej (zakres prawa gospodarczego), ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (zakres prawa finansowego i administracyjnego) wskazując, iż kwestia ta nie została uregulowana w ustawie o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości odniósł się też do zarzutów odwołania dotyczących pytań nr 35, 97, 103, 193, i 196 nie podzielając w tym zakresie stanowiska zainteresowanej. Wskazał na podstawę prawną z której wynikała odpowiedź na zakwestionowane pytania podana w kluczu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości kwestionowane pytania nie wykraczały poza zakres materiału określony w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, oparte były na przepisach obowiązującego prawa, zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. W konkluzji organ uznał, iż wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską został ustalony prawidłowo. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G, zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, art. 200a oraz art. 165 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa, art. 4798a ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 k p a. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła swoje dotychczasowe, szczegółowo przedstawione w odwołaniu, zarzuty dotyczące pytań testowych nr 35, 97, 103, 193 i 196 stwierdzając, iż sporny test dla kandydatów na aplikację radcowską zawierał błędy, pytania były zbyt szczegółowe, zaś zaskarżona decyzja nie zawierała przekonujących argumentów a przedstawione w odwołaniu argumenty nie zostały przez organ odwoławczy wnikliwie rozważone. W szczególności wywodziła, iż pytanie nr 35 wychodziło poza zakres egzaminu albowiem udzielenie odpowiedzi na nie polegało na dokonaniu wykładni prawa. Pytanie nr 97 nie zawiera żadnej poprawnej odpowiedzi. Pytanie nr 103 dotyczyło zagadnienia wywołującego spór w doktrynie. Odnośnie pytania nr 193 wywodziła, iż poprawne są dwie odpowiedzi- z klucza odpowiedź "A" i udzielona przez nią odpowiedź "C" natomiast w pytaniu nr 196 żadna z podanych do wyboru odpowiedzi nie jest prawidłowa. W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż negowane przez nią pytania testowe nie spełniały wymagań, jakie stawia przepis art. 339 ustawy o radcach prawnych. W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - każda odpowiedź powinna być uznana przez Komisję Egzaminacyjną za prawidłową. Nadto skarżąca podniosła, iż Minister w postanowieniu o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia odwołania nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy czym naruszył art. 36 § 1 k.p.a. a decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż skarżąca uzyskała informację, że postępowanie ulega przedłużeniu, co w gruncie rzeczy stanowi realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zarówno zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), jak i pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), a w konsekwencji umożliwiło organowi właściwe, zgodne z art. 7 i 77 k.p.a. zapoznanie się z odwołaniem i wnikliwe rozważenie podniesionych w nim zarzutów. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 roku skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi kwestionując prawidłowość sformułowania pytania nr 100. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisów art. 332 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych Minister Sprawiedliwości każdego roku powołuje zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (zespół konkursowy), który przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru (test składa się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa; pozytywny wynik otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów – por. art. 339 ust. 1 i 3 ustawy; uprawnia go to do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od ogłoszenia wyników egzaminu - por. art. 33 ust. 3 ustawy). Zgodnie z przepisami art. 331 ust. 1 i 2 ustawy egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych; Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Jak stanowi natomiast art. 3310 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 pkt 3 ustawy stanowi natomiast, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu. W nawiązaniu do treści wyżej zacytowanych przepisów Sąd uznał za trafny zarzut skarżącej polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 193, w którym żadna z przedstawionych propozycji odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego. Pytanie nr 193 brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia,. B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie". Skarżąca udzieliła odpowiedzi "C", natomiast zgodnie z kluczem prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź "A" wynikająca, jak wskazał organ, z art. 165 § 2 ustawy z dnia 29 lipca 1997 roku Ordynacja podatkowa. Tymczasem w myśl § 5 w/w normy prawnej, § 2 i § 4 nie znajdują zastosowania w określonych sprawach. A zatem, zgodnie z ordynacją podatkową, nie zawsze wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Okoliczność tę przyznał Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro jednak organowi chodziło o tzw. zasadę winno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania. Uwzględniając zakres kontroli decyzji w niniejszej sprawie sąd administracyjny stwierdza, że pytanie nr 193 nie spełnia wymagań o jakich mowa w art. 339 ust. 1 ustawy, przez co narusza ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 roku w sprawie II GSK 667/08, iż sposób formułowania pytań i odpowiedzi na nie tak, aby tylko jedna odpowiedź z trzech zaproponowanych w oparciu o treść pytania była prawidłowa, oznacza, że konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie może wprowadzać uczestnika konkursu w błąd; pytanie musi być w stosunku do odpowiedzi niewątpliwe. Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi o to, aby kandydat wybrał odpowiedź najbardziej odpowiadającą treści pytania, najpełniejszą, czy najściślej odpowiadającą i korespondującą z treścią pytania. W ocenie Sądu natomiast - jeśli chodzi o pytania nr 35, 97, 103 oraz 196 uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca nie udzieliła poprawnej odpowiedzi na wskazane pytania. Zdaniem Sądu sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Zostały one sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 omawianej ustawy, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Udzielenie przez skarżącą błędnych odpowiedzi na te pytania było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jej własnej interpretacji przepisów. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej przedstawionego na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 roku a dotyczącego wadliwości pytania nr 100, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska składów orzekających kwestionujących poprawność jego sformułowania. Pytanie to brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku." Według klucza odpowiedzią prawidłową jest odpowiedź "C", oparta na art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art., 130 § 1 k.p.c., skarżąca natomiast udzieliła odpowiedzi "B". W ocenie Sądu ze wskazanych przepisów można wyinterpretować odpowiedź "C" jako odpowiedź prawidłową. Stwierdzić bowiem należy, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji jest pismem procesowym. Nie dołączenie do niego apelacji stanowi brak formalny, bez usunięcia którego (w trybie art. 130 § 1 k.p.c.), pismu nie można nadać dalszego biegu a zatem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji nie można rozpoznać merytorycznie. Niezależnie od powyższego odpowiedzi "A" i "B" są odpowiedziami wadliwymi także dlatego, iż odrzuceniu (odpowiedź "A") podlega tylko wniosek o przywrócenie terminu spóźniony lub niedopuszczalny z mocy samego prawa - art. 171 k.p.c., natomiast nie można rozpoznać merytorycznie (odpowiedź "B") wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności która nie została dokonana. Wobec tego, że uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r., ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 189 punktów, a jedno z pytań, zdaniem Sądu, zostało sformułowane nieprawidłowo, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.