I OSK 128/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 765/09 w sprawie ze skargi K. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 765/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 20 ust. 1 i 1a, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), odmówił K. i T. J. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], opisanej w KW nr [...], w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Organ wskazał, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego przechodzi także na następców prawnych osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste, przy czym nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, lecz tylko nowym dysponentem będącego przedmiotem sprzedaży prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tylko spadkobiercy lub inni następcy prawni pod tytułem ogólnym nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Organ podkreślił, że K. i T. J. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2002 r., Rep. A nr [...], nabyli od A. K. i E. K. prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości i stali się użytkownikami wieczystymi na zasadach wspólności ustawowej działki nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skoro skarżący nie są spadkobiercami byłych właścicieli, to zgodnie z art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie przysługuje im prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Na tę decyzję K. J. i T. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że strona nie spełniła przesłanki uzyskania użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 765/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r., stwierdził, że nie jest uzasadnione stanowisko, iż następcą prawnym w rozumieniu art. 5 ustawy jest także osoba, która na podstawie umowy sprzedaży nabyła prawo użytkowania wieczystego od osoby wymienionej w art. 1 ust. 1 a ustawy. Pojęcie "następcy prawnego", o którym mowa w art. 5 ustawy należy – zdaniem Sądu – wykładać w sposób szczególny i uznać, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej. Rozszerzenie zakresu zwolnienia od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży stanowiłoby bowiem niczym nieuzasadniony i nie znajdujący żadnej podstawy przywilej. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący nie są następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 5 powołanej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył T. J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 5 w związku z art. 1 ust. 1 a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że skarżący nie jest następcą prawnym osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a wskazanej ustawy, b) art. 1 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, poprzez jego niezastosowanie do oceny istnienia prawa skarżącego do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, c) art. 3 w związku z art. 1a wskazanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie dla oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 3 tejże ustawy, d) art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2008 r., poprzez sprzeczne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego uznanie, że skarżący nie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, pomimo, że z posiadanych przez organy administracji dokumentów (aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. umowy użytkowania wieczystego i sprzedaży budynków, aktu notarialnego Rep. A/a nr [...] z dnia [...] czerwca 1957r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1991r. wydanej przez zastępcę Burmistrza [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste poprzedników prawnych skarżącego przedmiotowego gruntu z jednoczesnym zaliczeniem na poczet ceny wzniesionych przez nich zabudowań), wynika, że skarżący był w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wybudowanym przez jego poprzedników prawnych; e) art. 4 w związku z art. 1 a pkt 2 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 7 września 2007r., poprzez jego niezastosowanie do oceny istnienia prawa skarżącego jako następcy prawnego do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezależnie od jej przeznaczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 153 ze zm.), poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest wskazania na której konkretnie wersji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Sąd oceniający legalność zaskarżonej decyzji oparł swe rozstrzygnięcie, b) rażące naruszenie art. 134 wskazanej wyżej ustawy, poprzez nirozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach, wskutek czego odmówiono nieodpłatnego przekształcenia, natomiast nie wydano decyzji odnośnie prawa strony do odpłatnego przekształcenia. W konsekwencji, doszło do uznania za dopuszczalne wydawanie decyzji częściowych bez wskazania faktu tego częściowego rozstrzygnięcia w sentencji i uzasadnieniu oraz uznanie za prawomocnie rozstrzygniętą sprawę złożonego wniosku o przekształcenie bez prawa strony do rozstrzygnięcia sprawy tego przekształcenia odpłatnie i bez prawnego i faktycznego uzasadnienia w wydanych decyzjach i wyroku Sądu odmowy odpłatnego przekształcenia; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 104 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezzasadnie ograniczyła rozpoznanie sprawy do badania, czy strona ma, czy nie ma prawa do nieodpłatnego przekształcenia, co w toku sprawowania przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności, winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, d) rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 7 i 104 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie do oceny okoliczności pominięcia przez Sąd dyspozycji przepisów przejściowych, to jest art. 4 ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie nowych zmienionych przepisów tej ustawy dla oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uzyskanie prawa własności wskazanych w art. 1 a, art. 1 ust. 4, art. 4 ust. 2 oraz art. 5 tej ustawy znowelizowanej z dniem 1 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz w dacie wydania wyroku, skarżący był i jest nadal użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, co przesądza o spełnieniu przesłanek do nabycia prawa własności. Podniesiono ponadto, że gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć krąg uprawnionych następców prawnych, użyłby pojęcia spadkobierca, a nie – jak to uczynił w kolejnych nowelizacjach ustawy –następca prawny. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, chybiony jest argument Sądu, że uprawnionym do nabycia prawa własności z tej ustawy następcą prawnym osób wywłaszczonych był wyłącznie spadkobierca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie bezsporne jest , że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (28 sierpnia 2005 r.), skarżący kasacyjnie był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Prawo to nabył na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Jednakże niezależnie od powyższego, sąd jest zobowiązany z urzędu do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny być zastosowane w sprawie, niezależnie od żądań podniesionych w skardze. Podkreślić przy tym należy, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291).Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres kontroli sądowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że wniosek złożony w niniejszej sprawie przez K. i T. J. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określał, czy przekształcenie to ma mieć formę nieodpłatną, czy też odpłatną. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku K. i T. J. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odmówił dokonania takiego przekształcenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. odmówiło nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym uznać należy, że organ administracyjny drugiej instancji –wbrew wnioskowi, który nie określał, czy chodzi o odpłatne, czy też nieodpłatne przekształcenie – ograniczył rozpoznanie sprawy, do czego nie był uprawniony. Ta sytuacja doprowadziła do sytuacji, w której nadal nie został rozpoznany wniosek o przekształcenie odpłatne. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia takiego wniosku. Natomiast organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej jest związany zakresem sprawy określonym we wniosku strony. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, w którym to wyroku stwierdził, że sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji, zaś w wyroku z dnia 19 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, Sąd ten stanął na stanowisku, że jeżeli organ ma wątpliwości co do charakteru pisma strony, to powinien wyjaśnić te wątpliwości. Sąd dodał przy tym, że organ na podstawie art. 9 K.p.a. ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (B. Adamiak/J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, wydanie 9 – Wydawnictwo C.H. Beck 2008 r.- str. 371). W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powzięło jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku, to kwestię tę powinno, jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, niezwłocznie wyjaśnić z wnioskodawcą. Zawężając natomiast żądanie wniosku i orzekając w niepełnym zakresie, zmieniło jego zakres przedmiotowy, pozbawiając tym samym stronę możliwości ewentualnego zaskarżenia orzeczenia także w części odpłatnego przekształcenia. Nie można bowiem zaskarżyć decyzji, która nie została wydana, a więc faktycznie nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, a tym samym nie zwrócił uwagi, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie został rozpatrzony przez organ w całości. Dlatego też, w tym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a tej ustawy, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Rozważenia wymaga zatem interpretacja pojęcia "następca prawny" użytego w tym przepisie, a zwłaszcza sprecyzowania, czy należy pod tym pojęciem rozumieć osoby, które w prawo użytkowania wieczystego weszły w drodze sukcesji uniwersalnej – na przykład dziedziczenia, czy też również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym – tzw. sukcesji syngularnej - w drodze umowy. W tym miejscu wskazać należy na treść art. 1a ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z którym, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd w zaskarżonym wyroku odnośnie tego, że pojęcie "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej. Zbywca prawa użytkowania wieczystego powoływał się na przepisy dekretu warszawskiego (których zastosowanie w sprawie jest wątpliwe). Jednak dla osób, które utraciły własność nieruchomości w drodze dekretu warszawskiego byłaby to swojego rodzaju rekompensata za utracone mienie. Przymiotu takiego nie posiada natomiast następca prawny pod tytułem syngularnym. Zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednakże dokonać kontroli instancyjnej zapadłego orzeczenia, gdyż niniejsza sprawa nie została przez organ administracyjny rozpatrzona zgodnie ze złożonym wnioskiem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę wskazane wyżej wywody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.