I SA/Wa 765/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K.J. i T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. i T. J. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], opisanej w KW nr [...] w prawo własności, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił K. i T. J. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wskazanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w prawo własności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i T. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Organ przytoczył treść art. 1 oraz art. 5 powyższej ustawy i podkreślił, że zasadą jest, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje za opłatą na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, która jest rekompensatą za utratę prawa własności. Artykuł 5 powołanej ustawy wyodrębnia dwie kategorie użytkowników wieczystych, które wymagają potraktowania w sposób szczególny i daje im prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność bez ponoszenia opłaty za przekształcenie. Jest to swoista rekompensata dla tych użytkowników za utratę prawa własności w okresie PRL i uzyskanie w ramach odszkodowania słabszego prawa użytkowania wieczystego. Pierwsza kategoria uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia to osoby, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Nieruchomości były oddawane w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie lub wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Drugą kategorią uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia są osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Na mocy tego dekretu, wszystkie grunty na obszarze W. przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność Gminy W. Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Prawa te uległy przekształceniu w użytkowanie wieczyste na mocy art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego przechodzi także na następców prawnych osób, które uzyskał użytkowanie wieczyste na podstawie wymienionych wyżej tytułów. Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia jest ściśle związane ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste - w zamian za wywłaszczoną nieruchomość lub na podstawie dekretu o gruntach [...]. Organ podkreślił, że podobny problem na gruncie ustawy o przekształceniu z dnia 1997 r. rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 11 września 2001 r. (sygn. akt I SA 741/00) uznał, iż nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, lecz tylko nowym dysponentem będącego przedmiotem sprzedaży prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tylko spadkobiercy lub inni następcy prawni pod tytułem ogólnym nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Mimo, że takie stanowisko powoduje różne rozumienie pojęcia "następca prawny" w tej samej ustawie, to w tym wypadku jest to uzasadnione ze względów celowościowych. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowej zamiany prawa własności na słabsze prawo użytkowania wieczystego. Celu tego nie można zrealizować wobec osoby, która użytkowanie wieczyste nabyła później w drodze czynności prawnej. Na poparcie podnoszonych twierdzeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 651/07), w którym stwierdzono, że "1. Pojecie "nieruchomość wywłaszczona" obejmuje nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. Interpretując to pojęcie, należy sięgnąć dodatkowo do art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który rozszerza to pojęcie na nieruchomości przejęte na podstawie innych tytułów. 2. Pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym" oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 609/07), w którym stwierdzono, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oznacza odjęcie własności gminy. Oznacza to konieczność ścisłej interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy, który ogranicza samodzielność majątkową gmin. Organ odwoławczy podkreślił, że K. i T. J. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2002 r., Rep. [...] nr [...], nabyli od A. K. i E. K. część nieruchomości i stali się użytkownikami wieczystymi na zasadach wspólności ustawowej działki nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skoro skarżący nie są spadkobiercami byłych właścicieli, to zgodnie z art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie przysługuje im prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. J. i T. J., zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że strona nie spełniła przesłanki uzyskania użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z uwagi na fakt, iż w ocenie organu drugiej instancji tylko spadkobiercy lub inni następcy prawni pod tytułem ogólnym nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, a więc prawo to nie przysługuje osobom, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (np. w drodze umowy sprzedaży, zamiany, darowizny), - naruszenie Konstytucji RP, tj. art. 2 - zasady demokratycznego państwa prawa, zasady zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa, art. 32 – zasady równości, jako kardynalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej poprzez taką interpretację art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., która uzależnia uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność od formy następstwa prawnego pomimo, że w powołanej ustawie posłużono się pojęciem następstwa prawnego, bez wskazania na jego rodzaj. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.) nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd na wstępie wskazuje, że sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej był uzależniony od wyników wykładni art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej: ustawa. Stąd dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotna jest ocena prawidłowości zajętego przez organ w tym zakresie stanowiska. Mając to na uwadze Sąd wyjaśnia, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady za opłatą, co wynika z art. 4 tej ustawy. Wyjątkowo, w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, przekształcenie to następuje nieodpłatnie, o czym stanowi art. 5 ustawy. Wobec tego uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobom będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje również następcom prawnym osób spełniających powyższe kryteria. Skarżący niewątpliwie nie należą do kategorii osób wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy, co nie przesądza jeszcze o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Konieczne jest także dokonanie oceny stanowiska organu co do brak następstwa prawnego po stronie skarżących, gdyż art. 5 ustawy odnosi się także do tej kategorii podmiotów. Zajmując stanowisko w tej kwestii Sąd ma na uwadze, że nieruchomość której dotyczył wniosek położona jest w W. przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...]) i działka ta stanowi część nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste A. i E. małżonkom K. na podstawie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 1991 r., Nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stąd konieczność ustalenia w toku postępowania administracyjnego czy nabycie przez skarżących na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości od osób, które uzyskało prawo do tej nieruchomości w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, oznacza, iż skarżący są następcy prawnymi tych osób w rozumieniu art. 5 ustawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tylko następcom prawnym pod tytułem ogólnym byłych użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy przysługuje prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Skarżący nie spełniali tego warunku. Powyższe stanowisko jest prawidłowe i znajduje oparcie w ratio legis art. 5 ustawy. Istota zwolnienia z obowiązku opłaty za przekształcenie osób, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów lub na podstawie na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ma związek ze szczególną sytuacją tych osób. Wymienione osoby utraciły prawo własności nieruchomości i przyznanie tym osobom możliwości nieodpłatnego nabycia prawa własności stanowi swoistą rekompensatę i przywrócenie pierwotnego stanu prawnego bez dodatkowych nakładów. Własność uzyskana w tym trybie ma stanowić ekwiwalent prawa utraconego w przeszłości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000/3/87). Stanowisko to znajdzie odpowiednie odniesienie do następców prawnych tych osób pod tytułem ogólnym, gdyż także takich następców prawnych dotknęły skutki dokonanych wywłaszczeń i przejęć, gdyż wymienione zdarzenia miały ostatecznie negatywny wpływ na ich sytuacją majątkową, i to niezależnie od ich woli i podejmowanych działań. Zwolnienie wyłącznie osób wymienionych w art. 1 ust. 1 a ustawy i ich następców prawnych pod tytułem ogólnym z obowiązku ponoszenia opłat za przekształcenie nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z zasadami państwa prawnego lub zasadą równości. Konstytucyjna zasada równości sprowadza się do konieczności jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji lub podobnej sytuacji. Wobec tego adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowani równo, a więc według tej samej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Następcy prawni pod tytułem ogólnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy znajdują się w podobnej sytuacji do tych osób. Wobec tego nie może budzić wątpliwości objęcie takich następców prawnych dyspozycją art. 5 ustawy. Nie można takiego podobieństwa dostrzec w przypadku nabywcy prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży. Wobec powyższego nie jest uzasadnione prezentowanie stanowiska, że następcą prawnym w rozumieniu art. 5 ustawy jest także osoba, która na podstawie umowy sprzedaży nabyła prawo użytkowania wieczystego od osoby wymienionej w art. 1 ust. 1 a ustawy. Istota art. 5 ustawy nie wskazuje cessante rationae legis, cessat ipsa lex na zasadność rozszerzenia zakresu podmiotowego zwolnienia, a więc dalszego naruszenia zasady odpłatności przekształcenia, na następców prawnych pod tytułem szczególnym. Ostatecznie zatem istnieją wystarczające podstawy do odstąpienia od reguły nakazującej nadawanie tym samym zwrotom w ramach jednego aktu prawnego tego samego znaczenia. Wobec tego pojęcie "następcy prawnego", o którym mowa w art. 5 ustawy należy wykładać w sposób szczególny i uznać, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego. Rozszerzenie zakresu zwolnienia na osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży stanowiłoby niczym nieuzasadniony i nie znajdujący żadnej podstawy przywilej (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., I OSK 1687/07, niepubl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2001 r., I SA 741/00, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r., I SA/Wa 651/07; uzasadnienie Projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zmianie niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2095, s.3 i 10). Z uwagi na powyższe, po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.