II SA/Rz 277/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej -skargę oddala- II SA/Rz 277/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] Starosta Powiatu działając na podstawie art. 123 i art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. K.p.a. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2008r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1 w F. Organ podał, że wnioskiem z dnia 10 września 2008r. A. K. wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Starosta Powiatu ustalił, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1 w F. na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji organ badał w dacie wydania ww. decyzji w aspekcie zachowania odległości wynikających z przepisów o warunkach technicznych jak i oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. W ocenie organu ma znaczenia w tej sprawie ustanowienie na działkach skarżącego służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu dla działki władnącej nr 388/1 (nieruchomość inwestorów) nie, bowiem nastąpiło to w postępowaniu przed sądem powszechnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998r. sygn. akt IV SA 2311/96, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i uwiarygodnionych materiałach dowodowych. Organ powołując się na art. 6 i art. 18 Konstytucji nie podzielił tych poglądów wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych opowiadających się za automatyzmem wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Na postanowienie to wniósł zażalenie A. K. i zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działki nr 36/2 i nr 34/10 nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1; naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wstrzymanie decyzji z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...]; naruszenie art. 8 k.p.a. przez stwierdzenie, że wstrzymanie ww. decyzji stanowiłoby naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wstrzymanie ww. decyzji stanowiłoby naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji administracyjnej; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występują okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ww. decyzji. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniósł o uchylenie w całości postanowienia wymienionego na wstępie i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda uznał, że zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] utrzymał w mocy wymienione na wstępie postanowienie Starosty Powiatu. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji wstrzymania jej wykonania. Organ podał, że projektowany budynek mieszkalny oraz osadnik ścieków zlokalizowany został na działce inwestora nr 388/1 w takich odległościach, że nie ma mowy o żadnym naruszeniu interesu prawnego określonego w art. 28 k.p.a. W skardze do Sądu skarżący A. K. zarzucił naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego; naruszenie art. 152 § 1, art. 77§ 1 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występują okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazując na treść art. 152 § 1 k.p.a. skarżący stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie wskazuje na istnienie bardzo dużego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania budowli wzniesionych na działce nr 388/1. Nie można też pomijać art. 28 k.p.a. i utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż stroną postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji posiadają przymiot strony (wyrok NSA z 18.10.2007r. sygn. akt II OSK 1404/06). Skarżący był stroną postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale po podziale działek nr 35/2, 36/3 i 36/4 A. K. nie został ujawniony jako sąsiad graniczący z ich nieruchomością. Działka nr 388/1, na której jest prowadzona inwestycja została wyodrębniona z ww. działek. Natomiast A. i F. L. są stronami postępowania prowadzonego z wniosku A. K. o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę stołówki na terenie ośrodka wypoczynkowego i jest ona blokowane przez ww. osoby. Okoliczność ta daje skarżącemu przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę dla A. I F. L. Skarżący zwrócił uwagę, że przez działki, będące w jego użytkowaniu wieczystym ustalona została służebność gruntowa drogi koniecznej, a obecnie szlak drożny jest bardzo niszczony przez dowożenie materiałów budowlanych ciężkimi samochodami. Takie działanie wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji mieści się w kategorii oddziaływania obiektu. Podkreślił, iż sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działek ich odległości od siebie nie może decydować o niezakwalifikowaniu nieruchomości do obszaru oddziaływania. Organ naruszył też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 34, przez błędne przyjęcie, że bezodpływowy osadnik ścieków może być stosowany na obszarze objętym szczególna ochroną, § 36 przez przyjęcie, ze zostały spełnione warunki odległościowe., a bezodpływowy osadnik ścieków spełnia wymagania § 35 ww. rozporządzenia. Przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżącemu przysługuje przymiot strony, gdyż realizowana inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływała na nieruchomości skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. akt II SA/Rz 276/09, bowiem w aktach administracyjnych dołączonych do skargi znajduje się oryginał postanowienia Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] oraz oryginalne potwierdzenia doręczenia tego postanowienia, celem wykazania, ze zażalenie zostało wniesione w terminie, a akt wydany przez osobę uprawnioną do działania w imieniu organu. W aktach administracyjnych dołączonych do zaskarżonego postanowienia znajduje się kserokopia postanowienia organu pierwszej instancji, na której są nieczytelne pieczecie. Sądy administracyjne, co wynika z wyżej przytoczonych przepisów są sądami kasatoryjnymi, a to oznacza, że dokonują kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego i nie są uprawnione do merytorycznego orzekania. Z tego też względu Sąd nie mógłby - nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną - wydać orzeczenia wnioskowanego przez skarżącego o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie o wznowienie. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bo objęte kontrolą postanowienie nie narusza przepisów prawa, co na podstawie art. 145 p.p.s.a. obligowałoby do uwzględnienia skargi. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] Starosta Powiatu wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...]. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zostało wydane już po postanowieniu o wznowieniu postępowania, bo [...] listopada 2008r. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, a w szczególności postanowieniu organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 2.09.1998 IV SA2311/96 LEX nr 43803). Wyrok ten w uzasadnieniu decyzji powołał organ pierwszej instancji i nie stracił swojej aktualności, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowane stanowisko. Należy zwrócić też uwagę na zwrot zawarty w art. 152 § 1 k.p.a.: "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia". Użycie przez ustawodawcę takiego wyrażenia wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji będzie możliwe dopiero po wszczęciu postępowania o wznowienie. Termin "okoliczności sprawy" jest terminem niedookreślonym, ale wydaje się, że przez okoliczności sprawy trzeba rozumieć dowody i to dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Użycie terminu "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje postanowieniem. Znaczenie tego postanowienia określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 1987r. sygn. akt I SA 1326/86 (ONSA 2/1987 poz. 80) wywodząc, że stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla jej rozstrzygnięcia (art. 149 § 2 k.p.a.), może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Przedstawione przepisy i orzecznictwo sądowoadministracyjne uprawnia do wyrażenia poglądu, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale uprawdopodobnienie, że przesłanka wzowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Organy orzekające w sprawie przeprowadziły, a następnie zawarły w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizę przepisów prawnych dla ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, które nie są sporne, a miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wykazały, że nie istnieje prawdopodobieństwo, uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Z tych przyczyn za nieuzasadnione należy uznać zarzut naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że nawet stwierdzenie, że skarżącemu przysługuje przymiot strony nie musi prowadzić w efekcie do uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tylko wykazanie okoliczności, które uprawdopodobnią uchylenia decyzji skutkuje wstrzymaniem jej wykonania. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły zasad określonych w art. 8 i art. 16 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i musi być prowadzone z zachowaniem sformalizowanego trybu określone w art. 145 i nast. k.p.a., co służy ochronie zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Okoliczność, że inwestorzy byli stroną innego postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego nie powoduje nie czyni automatycznie skarżącego stroną postępowań prowadzonych na wniosek A. i F. L., gdyż w każdej indywidualnej sprawie organ jest obowiązany określić krąg stron postępowania. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.