I SA/Wa 688/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi L. P., W. C., J. P. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m. kw. położoną w M. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...] w obrębie [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2008r. Starosta Powiatu W. – działając na zasadzie art. 129, 130, 132 i 134 w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) - ustalił odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość w kwocie [...] zł. Rozstrzygnięcie swoje organ oparł na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, którą uznał za sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta M. podnosząc, iż w sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania wycenie przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił regulacji wynikającej z § 36 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późń. zm.). Rozpoznając zatem sprawę w instancji odwoławczej Wojewoda [...] stwierdził, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w M. przy ulicy [...] stanowiącej własność W. P., J. P., W. C. i L. P., której część została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej (gminnej). W związku z tym organ stwierdził, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem a właściwym organem. Z akt sprawy wynikało, iż do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie doszło, o czym świadczył protokół z przeprowadzonych w dniu 7 marca 2007 r. negocjacji. Ustalenie wartości nieruchomości winno zatem w tym wypadku nastąpić na zasadach określonych w dziale IV rozdziale I w/w ustawy gruntowej z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Stosownie do § 36 ust l wyżej powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W związku z treścią powyższego przepisu – zdaniem Wojewody – poważne zastrzeżenia budziła zatem wysokość i sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę. Organ wojewódzki podkreślił przy tym, że - stosownie do art. 75 k.p.a. - opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami prawa. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie biegły nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o przepis § 36 ust. l cytowanego wyżej rozporządzenia a określił wartość nieruchomości w oparciu o ust. 2 pkt l tego paragrafu. Oznaczało to zatem, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełniał wymogów cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., gdyż przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należało uwzględnić ceny gruntów odpowiednio pozyskiwanych na te właśnie cele. Dopiero w przypadku braku takich transakcji można było zastosować § 36 ust. 2 pkt l. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż w myśl § 26 ust. l w/w rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, nie wykluczając rynków zagranicznych. W związku powyższym mając na względzie fakt, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanego wyżej rozporządzenia nie definiują pojęcia "rynek lokalny", biegły ma prawo rozszerzyć analizę rynku stosując właśnie § 26 ust. l w/w rozporządzenia na transakcje zanotowane poza obszarem wycenianym, jeśli w najbliższym rejonie nie występowała sprzedaż gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: L. P., W. C., J. i W. P. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, twierdzili, że biegły w niniejszej sprawie właściwie postąpił, gdyż wobec braku transakcji wolnorynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wartość nieruchomości została prawidłowo przez niego wyceniona prawidłowo tj. zgodnie z § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto powoływali się w tej mierze na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do pojęcia słusznego odszkodowania za mienie wywłaszczone oraz wskazywali na orzecznictwo sadowoadministracyjne ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1796/08) dotyczące § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w którym wyrażono pogląd, że praworządnym systemie prawnym nie można mówić o cenach transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, skoro takie nieruchomości są wyłączone z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie była kwestia związana z wyceną części nieruchomości, która została wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej i w związku z tym przeszła na własność Gminy M. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale IV zatytułowanym: Wycena nieruchomości, w rozdziale 1 ( Określanie wartości nieruchomości) przewiduje trzy rodzaje wartości nieruchomości. Są to: wartość rynkowa, wartość odtworzeniowa ( obie dokonywane w procesie wyceny nieruchomości) i wartość katastralna ( dokonywana dla potrzeb podatkowych). Ponadto ustawa ta przewiduje różne cele dokonywanej wyceny. Zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Przez to ostatnie pojęcie należy przy tym rozumieć: ustanowienie, obciążenie, przeniesienie lub zniesienie prawa do nieruchomości, w szczególności prawa własności ( vide: S. Klaus "Leksykon rzeczoznawcy majątkowego", Warszawa 1998, s. 167). W myśl art. 154 ust. 1 omawianej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości musi uwzględniać m. in. cel wyceny. Sam bowiem ustawodawca uzależnia w w/w przepisie stosowalność przez biegłego poszczególnych podejść, metod i technik wyceny od okoliczności, która odgrywa pierwszoplanową rolę przy doborze tych czynników tj. od celu sporządzenia wyceny i sposobu jej wykorzystania. W przepisie art. 159 cytowanej ustawy zawarta została delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego, które ma określać rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów ( art. 159 pkt 2 ). Tego rodzaju aktem prawnym jest aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ). Rozporządzenie to w rozdziale 3 zatytułowanym: Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów, w § 36 ust. 1 zawiera regulację, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W ust. 2 § 36 cytowanego rozporządzenia zawarto zaś postanowienie, że określony w tym przepisie sposób wyceny może być zastosowany, ale dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy z góry, niejako a priori wyłączył możliwość występowania cen transakcyjnych dotyczących gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi. Tego typu transakcje nie były przez niego w ogóle w operacie analizowane i w operacie do tej kwestii biegły w ogóle się nie odniósł. Dopiero w trakcie rozprawy administracyjnej m. in. stwierdził, że w omawianym przedmiocie istnieje problem interpretacyjny i niniejszy operat został sporządzony w oparciu o § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, gdyż – zdaniem rzeczoznawcy majątkowego - odzwierciedla on wysokość szkody, którą ponosi wywłaszczony. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że – po pierwsze - ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do pojęcia wartości nieruchomości a nie do kwestii powstałych w wyniku np. wywłaszczenia szkód, jakie poniósł właściciel a które to szkody są oczywiście z reguły większe od wartości nieruchomości wywłaszczanej. Po drugie - nie kwestionując uprawnień rzeczoznawcy majątkowego do należnej mu swobody przy wykonywaniu przedmiotowej wyceny, trzeba jednak zwrócić uwagę, iż swoboda ta ma granice zakreślone przepisem ustawowym tj. wspomnianym wyżej art. 154 ust. 1, który nakazuje biegłemu stosowanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonywać z uwzględnieniem w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu jej zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepisy szczegółowe zaś, regulujące przedmiotową materię, zostały zawarte – jak wspomniano – w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Sporządzona w sprawie wycena nie została przeprowadzona w pełni w zgodzie z tymi przepisami. Biegły – z uwagi na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia - nie miał bowiem prawa dokonać wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 bez wcześniejszego zbadania rynku pod kątem istnienia na nim transakcji, o których mowa w ust. 1 tegoż paragrafu. Taką decyzję mógł dopiero podjąć, ale po uznaniu ( czemu winien dać wyraz w operacie ), że takie transakcje na rynku nie wystąpiły. Sposób postępowania w tej sprawie rzeczoznawcy majątkowego oznaczał – zdaniem Sądu - zlekceważenie przez niego obowiązującego przepisu i fakt ten powinien być dostrzeżony przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 k.p.a. – to organ administracji ma obowiązek dokonać oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i w związku z tym ma on ocenić prawidłowość sporządzenia (pod kątem zgodności z przepisami prawa) opinii biegłego, która jest jednym ze środków dowodowych ( art. 75 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi, że nieruchomość zajęta pod drogę nie może być przedmiotem obrotu wypada wskazać, że istotnie drogi publiczne nie mogą być przedmiotem transakcji zawieranych w obrocie cywilnoprawnym, ale grunty przeznaczone pod drogi są przecież przedmiotem umów. Wskazać przy tym trzeba, że w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07 Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny m. in. legalności § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stwierdzając, że w/w § 36 ust 5 w związku z ust. 1 i 2 pkt 2 w/w rozporządzenia jest zgodny z przepisem art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ). Wprawdzie w/w wyrok dotyczył głównie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r., ale w uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również co do całego § 36 omawianego rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tym bowiem stwierdzono cyt. " W ocenie Trybunału Konstytucyjnego § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny dotyczy wyłącznie spraw wyraźnie wskazanych w art. 159 u.g.n., a więc został wydany w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Zgodnie więc ze wskazanym upoważnieniem nie ulega wątpliwości, że zawiera on wytyczne co do podmiotu ( Rada Ministrów), przedmiotu spraw przekazanych do uregulowania (...) a także treści rozporządzenia ( art. 159 u.g.n. pkt 1-7)". W tych warunkach generalne zlekceważenie istnienia regulacji zawartej § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia i wydanie opinii w oparciu o ust. 2 tegoż paragrafu bez wcześniejszego zaanalizowania rynku było błędne i z tego powodu uchylenie decyzji Starosty przez decyzję organu wojewódzkiego nie naruszało prawa. Pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innej sprawie nie był wiążący dla składu orzekającego w sprawie przedmiotowej. Pogląd ten został wyrażony przed wydaniem wspomnianego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny a ponadto również w przywołanym w skardze wyroku Sąd zaznaczył, że przepis ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. może mieć ewentualne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, choć nie ma on zastosowania w przypadku dróg zajętych pod takie drogi. Kończąc wypada również zauważyć, że w przypadku zaistnienia rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ( art. 157 ust. 4 cytowanej ustawy gruntowej). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.