II GSK 811/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.H. - "H." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 421/09 w sprawie ze skargi P.H. - "H." na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozostawił bez rozpatrzenia skargę P.H. – "H." na informację Zarządu Województwa Ś. z [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie programu operacyjnego nr [...] pn. "U.". Do skargi skarżący dołączył dokumentację obejmującą: wniosek o dofinansowanie realizacji projektu dla działania 1.1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007–2013, informację z [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie oceny projektu oraz informację z [...] lipca 2009 r. o wynikach procedury odwoławczej. Skarżący nie uiścił opłaty sądowej od skargi. Sąd I instancji uzasadniając pozostawienie skargi bez rozpoznania stwierdził, że skarżący nie uiścił opłaty sądowej od skargi, pomimo że został pouczony przez Zarząd Województwa Ś. o konieczności uiszczenia stosownej opłaty sądowej. Sąd uznał, że nieuiszczenie przez skarżącego opłaty sądowej stanowi samodzielną podstawę pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ponadto Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jest niekompletna, gdyż nie została do niej dołączona pełna dokumentacja, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd wskazał, że do skargi nie została dołączona kopia środka odwoławczego od oceny merytoryczno-technicznej projektu z [...] czerwca 2009 r., którego dotyczy rozstrzygnięcie instytucji zarządzającej z [...] lipca 2009 r. i uznał, że brak ten stanowi podstawę do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W skardze kasacyjnej P.H. – "H." zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - obrazę art. 220 § 1 i art. 221 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędne przyjęcie, że skarżący nie będąc reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez fachowego pełnomocnika miał obowiązek wnieść bez wezwania opłatę sądową, podczas gdy odesłanie zawarte w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakazuje stosowanie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z której wynika, że obowiązek uiszczania opłat stałych (wpisu stałego) bez wezwania mają adwokaci i radcowie prawni. Zgodnie bowiem z art. 221 p.p.s.a. pisma wnoszone przez tych pełnomocników, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Skarżący podniósł, że jego pracownik został poinformowany w biurze podawczym Sądu, iż będzie wezwany do uiszczenia wpisu sadowego; - obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na niezamieszczeniu w uzasadnieniu postanowienia jednoznacznych wskazań, w jakim zakresie dokumentacja była niekompletna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wprawdzie art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, iż skarga nieopłacona jest pozostawiana bez rozpoznania, jednakże przepis ten nie eliminuje obowiązku wezwania strony, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika do uiszczenia opłaty sądowej od skargi na podstawie art. 220 i art. 221 p.p.s.a. Odesłanie do tych przepisów nie zostało wyłączone w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tak jak to ma miejsce expressis verbis w przypadku przepisów art. 52–55, art. 61 § 3–6, art. 115–122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, należy zatem a contrario przyjąć, iż art. 220 i art. 221 p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie obowiązku wezwania przez Sąd strony, która nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego do opłacenia skargi. Skarżący stwierdził, że taka interpretacja jest zgodna z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak również Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który nie dopuszcza zawężającej wykładni przepisów o charakterze procesowym ograniczających prawo obywatela do Sądu. Skarżący stwierdził ponadto, iż przedłożył komplet dokumentów, które są wystarczające do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie zamieścił jednoznacznych wskazań, w jakim zakresie złożona przez niego dokumentacja była niekompletna, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Urząd Marszałkowski Województwa Ś. w K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach powadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52–55, art. 61 § 3–6, art. 115–122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Z treści art. 30c ust. 2 wynika zatem, że ustawodawca uregulował w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny – szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. Odmienna, co do zakresu jest również regulacja dotycząca opłaty sądowej od skargi, ponieważ ogranicza się jedynie do ustalenia, że skarga podlega opłacie sądowej, nie określa natomiast rodzaju tej opłaty, jej wysokości oraz dopuszczalnych sposobów jej uiszczenia. W związku z odmienną treścią tych regulacji, a także z uwagi na przewidziane w omawianej ustawie rozwiązania mające na celu przyspieszenie postępowania w sprawach objętych tą ustawą, nałożony został na właściwe instytucje informujące wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej, obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5). Przy wykładni przepisów w zakresie wymagań prawidłowego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 30d ust. 3 błędne pouczenie lub brak pouczenia nie wpływają negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz c) prawo do wyroku sądowego i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r., sygn. akt SK 63/05). Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Zasady te powinny być brane pod uwagę przy wykładni i stosowaniu treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie prawa wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zasadności pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, jeżeli skarga nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 30c ust. 5 tej ustawy wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4. Pozostawienie w takiej sytuacji skargi bez rozpatrzenia pozbawia stronę prawa do domagania się kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. W świetle zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a. i tak brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a., natomiast brak skargi polegający na nieuiszczeniu opłaty sądowej podlega usunięciu w trybie przewidzianym w art. 220 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona przy wnoszeniu skargi nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu udzielonym skarżącemu organ ograniczył się jedynie do wskazania, że do skargi należy dołączyć potwierdzenie wniesienia opłaty sądowej, nie wskazał jednak rodzaju, wysokości oraz dopuszczalnych sposobów uiszczenia opłaty. Treść pouczenia w zakresie wysokości oraz sposobu uiszczenia opłaty sądowej powinna być określona, jak dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wydanego na podstawie art. 233 p.p.s.a. oraz na podstawie przepisu art. 219 § 2 p.p.s.a., określającego dopuszczalne sposoby uiszczenia opłat sądowych. Stosowanie tych przepisów w sprawach objętych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zostało wyłączone w art. 30e tej ustawy. Pouczenie udzielone skarżącemu nie zawierało danych określonych tymi przepisami, a więc było błędne i nie pozwalało skarżącemu, który nie był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez adwokata lub radcę prawnego, na prawidłowe wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej. Pouczenie to nie mogło w związku z tym wpłynąć negatywnie na prawo skarżącego do wniesienia skargi. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że nieuiszczenie przez skarżącego opłaty sądowej w terminie do wniesienia skargi uzasadniało pozostawienie jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podstawy takiej nie stanowił także powołany w podstawie zaskarżonego postanowienia przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 powyższej ustawy, gdyż wskazana przez Sąd I instancji niekompletność skargi była również konsekwencją błędnego pouczenia, w którym nie wskazano w sposób dokładny, że do skargi należy dołączyć kopie wniesionych środków odwoławczych, o których mowa w art. 30c ust. 2 powołanej ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.