II SA/Bk 99/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Rady Gminy G. na rzecz skarżącego B. A. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. podjętą w oparciu o art. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy G. orzekła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki Nr ew. [...] o pow. 10,0 ha położonej na gruntach wsi G. w Gminie G., woj. p. w granicach określonych na załączniku graficznym na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, stanowiącej integralną część tej uchwały. Uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionego wyżej terenu został wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w okresie od 1 lipca 2008 r. do 22 lipca 2008 r. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego planu zakreślony został do dnia 31 sierpnia 2008 r. Planowana na dzień 17 lipca 2008 r. publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu nie odbyła się z uwagi na brak zainteresowanych. W dniach 11,22 i 29 sierpnia 2008 r. uwagi na piśmie do ustaleń przyjętych w projekcie planu miejscowego złożył skarżący B. A. Skarżący, sprzeciwił się przyjętemu w projekcie planu zamiarowi przeznaczenia pod zabudowę terenu położonego we wsi G., do tej pory niezabudowanemu. Podał m.in., iż projektowana zmiana naruszy wiele przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że projektowany teren położony jest na obszarze Natura 2000 i w związku z tym niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Podniósł, iż na przedmiotowym terenie znajduje się kilkunastoletni las stanowiący część rozległego kompleksu leśnego graniczącego z Puszczą K., czego organy gminy nie wzięły pod uwagę uchwalając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Gródek na sesji odbytej 14 listopada 2008 r. podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego części działki Nr Ew. 53/18 o pow. 10, 0 ha, położonej na gruntach wsi Grzybowce w Gminie Gródek woj. Podlaskie, przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną i pensjonatową z dopuszczeniem jednorodzinnej i agroturystycznej. Integralną częścią uchwały stały się, zgodnie z § 2 uchwały: - stwierdzenie zgodności ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2002 r. z późniejszymi zmianami (załącznik Nr 2), - określenie sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych Gminy G. oraz zasady ich finansowania (załącznik Nr 3), - rozstrzygnięcie o odrzuceniu uwag zgłoszonych do planu, po jego wyłożeniu do wglądu publicznego (załącznik Nr 4). Skarżący B. A. pismem z 27 listopada 2008 r. wezwał Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy G. w dniu 29 grudnia 2008 r. rozpatrzyła wezwanie B. A. do uchylenia skarżonej uchwały i uznała je za bezzasadne, gdyż nie wykazał on by podjęta uchwała naruszyła jego interes prawny. B. A. w dniu 28 stycznia 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Gminy Gródek z dnia 14 listopada 2008 r. Nr XX/151/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego części działki Nr Ew. 53/18 o pow. 10, 0 ha, położonej na gruntach wsi Grzybowce w Gminie Gródek woj. Podlaskie, przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną i pensjonatową z dopuszczeniem jednorodzinnej i agroturystycznej. Zarzucił on przedmiotowej uchwale m.in. naruszenie wiele przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że projektowany teren położony jest na obszarze Natura 2000 i w związku z tym niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Podniósł, iż na przedmiotowym terenie znajduje się kilkunastoletni las stanowiący część rozległego kompleksu leśnego graniczącego z Puszczą K., czego organy gminy nie wzięły pod uwagę uchwalając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zwrot kosztów wpisu sądowego. Rada Gminy G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że plan miejscowy uchwalony skarżoną uchwałą uzyska wszystkie uzgodnienia wymagane przepisami prawa, w tym także w zakresie ochrony przyrody. Z kolei przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko będzie wymagane dopiero na etapie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co powoduje nieważność uchwały w całości, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2005 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą). Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, s. 90). Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. W przypadku natomiast, gdy plan został uchwalony z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, należy zawsze stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu (art. 28 ustawy). Mówiąc o trybie procedury uchwalenia planu, trzeba mieć tu na uwadze kolejno podejmowane czynności planistyczne, określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu, natomiast w pojęciu zasad merytoryczna, tj. rzeczywista zgodność treści planu z treścią owego stadium. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpoznawanym wypadku plan został uchwalony zarówno z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, dlatego też należało stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu. Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Analiza treści w/w przepisu wskazuje, że uchwalenie planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium, przy czym zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, chodzi tu w istocie o ocenę zgodności jeszcze projektu planu ze studium, a nie planu ze studium (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wyd. C.H. Beck - Warszawa 2004, str. 189). Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie bowiem następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu – "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności ze studium". Jeżeli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania istotnych zmian w projekcie. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały, a ocena projektu pod względem zgodności ze studium powinna dotyczyć ostatecznej wersji projektu tj. już po dokonaniu w nim ewentualnych zmian w trybie art. 19 ust. 1 ustawy. Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzenia planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. II SA/Bk 583/05, LEX Nr 17315). W tym miejscu podkreślić należy, iż wymóg stwierdzenia przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostaje zachowany także wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej (preambule) uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06, ONSAiWSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/OI 993/07, LEX nr 357621). W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, w ogóle nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego projektu planu ze studium. Wprawdzie załącznikiem Nr 2 uchwały w sprawie uchwalenia spornego planu jest stwierdzenie tejże zgodności, to jednakże nie przybrało ono formy odrębnej uchwały, czy też uchwały podjętej w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto analiza przebiegu sesji Rady Gminy G. odbytej 14 listopada 2008 r., odzwierciedlona protokołem znajdującym się w aktach sprawy dowodzi, ze przedmiotem obrad w ogóle nie była kwestia oceny zgodności ostatecznej wersji projektu planu ze studium. Reasumując, w rozpoznawanym przypadku naruszone zostały zarówno zasady sporządzania planu (stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium jest niezgodne z prawdą), jak i tryb sporządzania planu, albowiem stwierdzenie ustaleń zawarte zostało w formie załącznika do postanowień planu. Nadto w ocenie Sądu budzi wątpliwości kwestia prawidłowości rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu planu. Z cytowanego wyżej przepisu art. 20 ust. 1 ustawy wynika, iż uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Tymczasem z nadesłanego protokołu przebiegu sesji Rady Gminy G. odbytej 14 listopada 2008 r. nie wynika, aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie nad przyjęciem lub też odrzuceniem zgłoszonych uwag, a pod głosowanie poddano jedynie ostateczny projekt uchwały. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, iż Rada w ogóle nie odniosła się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Z całą pewnością zaś takiego wymogu nie spełnia przyjęte przez Radę Gminy G. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu po jego wyłożeniu do wglądu publicznego, zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy wyrażonym w załączniku do dokumentacji planistycznej. Podobnie też, negatywnie ocenić należy brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska Rady o uznaniu za bezzasadne wezwania skarżącego do uchylenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także Przewodniczący Rady Gminy G., który został zobowiązany przez Radę do udzielenia odpowiedzi B. A. na wezwanie, nie podał z jakich przyczyn i w oparciu o jakie przesłanki, zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione. W tym miejscu wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają zastosowanie nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz związane z tą ustawą przepisy wykonawcze, a także przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, inkorporujące rozwiązania przyjęte w Dyrektywie Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz Dyrektywie Rady Nr 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, które to akty statuują spójną europejską sieć ekologiczną specjalnych obszarów ochrony pod nazwą Natura 2000. Inkorporując rozwiązania przyjęte w obu wskazanych dyrektywach ustawa o ochronie przyrody uznała w art. 6 ust. 1 pkt 5 obszary Natura 2000 za jedną z form ochrony przyrody, regulując m.in. ich charakter, sposób wyznaczania, określenie granic, tryb sporządzania i przyjmowania planów ochrony, ewidencję danych niezbędnych dla celów ochrony, sprawozdawczość oraz reżim prawny, w tym dopuszczalny zakres przedsięwzięć kolidujących z zasadami ochrony i zasady kompensacji (art. 25-39 ustawy). W wykonaniu tych postanowień ustawy zostały wydane rozporządzenia Ministra Środowiska: z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313); z dnia 16 maja 2005 r. w sprawie typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (Dz. U. Nr 94, poz. 795); z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie trybu i zakresu opracowania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (Dz. U. Nr 61, poz. 549). Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną z dniem 15 listopada 2008 r., projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis ustawy Prawo ochrony przyrody został w rozpatrywanym postępowaniu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszony poprzez jego niezastosowanie. Organ planistyczny winien bowiem bezwzględnie, już na etapie uchwalania planu miejscowego, a nie – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – dopiero na etapie realizacji przedsięwzięcia, przeprowadzić procedurę oceny oddziaływania planu na środowisko. Postępowanie to powinno być przeprowadzone pod względem ewentualnych skutków planu w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura". Za zupełnie niewystarczające należy zaś uznać stanowisko organu gminy zaprezentowane w prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu, zgodnie z którym na projektowanym terenie nie zarejestrowano gniazd ptaków podlegających ochronie na mocy Dyrektywy Ptasiej. Podobnie tez odnieść się należy do stanowiska Wojewody P. wyrażonego w postanowieniu uzgadniającym w zakresie ochrony przyrody przedmiotowy projekt, gdzie stwierdzono, że rozstrzygnięcia zaproponowane w projekcie planu nie są sprzeczne z wymogami ochronnymi dla obszaru chronionego krajobrazu "W. S.". Takie zdawkowe opinie organów w żadnym wypadku nie mogą zastąpić obowiązku przeprowadzenia rzeczowej analizy oddziaływania projektu planu w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura". Organy nie wskazują bowiem w oparciu o jakie kryteria i na postawie jakich ustaleń wysnute zostały powyższe wnioski, jawią się więc jako zupełnie gołosłowne. Skarżący wielokrotnie w swoich wystąpieniach do Rady Gminy G. wskazywał również, iż ustalenia planu oparte zostały na nieaktualnych mapach geodezyjnych albowiem w rzeczywistości na przeważającej powierzchni projektowanego terenu znajduje się 17 letni drzewostan przylegający do Puszczy K., a nie – jak to przyjęto w planie - grunty rolne. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący załączył fotografie projektowanego terenu z uwidocznionym na nich drzewostanem. Organy gminy w toku całego postępowania w przedmiocie uchwalenia planu w zasadzie ignorowały składane przez stronę informacje o związkach zamierzonej lokalizacji z granicami i reżimem prawnym Parku Krajobrazowego Puszczy K. i konsekwentnie wskazywały, iż przedmiotowy teren nie znajduje się w granicach Puszczy K., a co za tym idzie brak jest tam jakiegokolwiek drzewostanu, co zresztą potwierdzają aktualne mapy geodezyjne. Takie postępowanie organów gminy w toku procedury planistycznej nie zasługuje na aprobatę. Wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy wymóg uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek oceny terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem wszystkich czynników istniejących na danym terenie, które mogą mieć wpływ na możliwość inwestowania na danym terenie, tak aby respektowane były jednocześnie walory środowiskowe projektowanego terenu. W ocenie Sądu Rada Gminy G. uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, nie zbadała bowiem czy na projektowanym terenie znajduje się – zgodnie z twierdzeniami skarżącego – zalesiony obszar będący kontynuacją Parku Krajobrazowego Puszczy K. Raz jeszcze należy podkreślić, iż organy gminy w toku procedury planistycznej winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności przeprowadzanych ustaleń, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a w tym przypadku podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając ponownie plan, Rada zobowiązana zatem będzie do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej spełniając wszystkie wymagania formalne w tym zakresie, mając przy tym na względzie zmiany w procedurze sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), obowiązujące od dnia 15 listopada 2008 r. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji w oparciu o treść art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie w punkcie 2-gim wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 wyżej wskazanej ustawy procesowej, a o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 210 § 1 tejże ustawy.