II SAB/Bk 22/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. K., D. N. i L. L. na bezczynność Rady Miejskiej Ł. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczącej zasad odpłatności za pobyt dzieci w domu pomocy p o s t a n a w i a odrzucić skargę E. K., L. L. oraz D. N. wystąpiły bezpośrednio do tut. Sądu ze skargą na bezczynność Rady Miejskiej w Ł. oraz Prezydenta Ł., polegającą na nieuchwaleniu zmiany zasad odpłatności za pobyt dzieci w Ośrodku Wsparcia. Wskazały, że w związku z nieprawidłowymi zasadami naliczania odpłatności za pobyt dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, które realizują obowiązek szkolny w Dziennym Domu Pomocy, zawartymi w uchwale Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 279/XLII/04, wielokrotnie występowały do Przewodniczącego Rady Miejskiej Ł., Prezydenta Miasta oraz Rady Miejskiej Ł., nie uzyskując odpowiedzi od w/w organów. Zdaniem skarżących brak decyzji stanowi bezczynność uzasadniającą skargę, ponieważ obowiązujące obecnie zasady odpłatności za pobyt dzieci w placówce "DzDp", są sprzeczne z ustawą o ochronie zdrowia psychicznego oraz rozporządzeniem MEN z dnia 30.01.1997 r., w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim. Wskazały, iż skoro nie ma już żadnych możliwości zmuszenia w/w organów do podjęcia czynności i wydania decyzji w trybie administracyjnym, skarga jest uzasadniona. Stwierdziły, że bezczynność Prezydenta datuje się od 09.06.2008 r., natomiast bezczynność Rady Miejskiej od dnia 16.01.2009 r. Dnia 26 maja 2009 r. tut. Sąd przesłał w/w skargę Radzie Miejskiej Ł. w celu nadania biegu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ł. wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie jej odrzucenie, wskazując że wnoszone pisma skarżących nie zawierały żadnych nowych treści. Organy gminy podejmując konkretne, praktyczne działania zmierzające do rozwiązania zgłoszonego problemu, uznały za bezproduktywne podejmowanie czynności odpowiedzi na pisma skarżących, tym bardziej, że skarżący uczestniczyli w posiedzeniach komisji Rady Miejskiej Ł. oraz na sesjach Rady. Podniesiono też, że Rada Miejska Łomży uchwałą z 27 maja 2009 r. zlikwidowała Dzienny Dom Pomocy w DPS w Łomży, a także uchwałą z dnia 27 maja 2009 r. założyła Ośrodek Rewalidacyjno-Wychowawczy w Łomży, działający w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty i ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. skarżące sprecyzowały skargę, wskazując że dotyczy ona bezczynności Rady Miejskiej Ł. Ponadto poinformowały, że ostatnim pismem do Rady Miejskiej przed złożeniem skargi było pismo z dnia 14.01.2009 r. (16.01.2009 r. – data wpływu do organu), oraz że składane było pismo do Komisji Rewizyjnej z dnia 12.03.2009 r. (data wpływu do organu 13.03.2009 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. do takich spraw należą także skargi na bezczynność organów administracji publicznej, lecz jedynie te, o których mowa w § 2 pkt 1 - 4 powołanego artykułu, tj. w przypadku gdy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Ponadto w ustawie regulującej ustrój samorządu gminnego - o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", w art. 101a ust. 1, prawodawca stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z kolei według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo do wniesienia skargi z art. 101a u.s.g. będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć bezczynność organu do sądu administracyjnego. W świetle przedstawionej regulacji, zdaniem Sądu dopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy – polegającą na niepodjęciu uchwały, bowiem pod pojęciem czynności nakazanych prawem, w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. mieści się również czynność podjęcia uchwały (por. wyrok wsa We Wrocławiu II SAB/Wr 15/07; B. Popielak, Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego (w:) Casus 2005/1 (19); por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, (w:) ZNSA 6(9) 2006, s. 39). Przyjęcie poglądu, że art. 101a ust. 1 u.sg. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mają ten sam zakres przedmiotowy nie jest uzasadnione , gdy należałoby wówczas przyjąć nieracjonalności prawodawcy, bowiem racjonalny prawodawca nie powtarza w dwóch różnych ustawach regulacji normującej ten sam zakres spraw. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g mają miejsce wówczas gdy: zaskarżona bezczynność organu gminy dotyczy czynności ze sfery administracji publicznej, nakazanych temu organowi prawem; musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a ponadto skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tak sprecyzowanej na rozprawie skargi Sąd przyjął, że intencją skarżących jest zaskarżenie bezczynności Rady Miejskiej Ł. polegającej na niepodjęciu uchwały, która zmieniałaby, ewentualnie uchylała uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 279/XLII/04, w sprawie zasad odpłatności za pobyt oraz określenia dokumentów stanowiących podstawę przyjęcia dziecka do Dziennego Domu Pomocy w Ł. przy ul. P. [...]. Uchwała w zakresie zasad odpłatności za pobyt w dziennym domu pomocy, wydana na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, określającym uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonych adresatów, czyli aktem prawa miejscowego (wyrok z dnia 29 sierpnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie I OSK 1430/07). Uchwała, której zmiany domagają się skarżące w swojej podstawie prawnej zawiera art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Podlaskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 277). Nie ulega więc wątpliwości, że jest ona obowiązującym aktem prawa miejscowego. Zatem zarzucanie Radzie Miejskiej Ł. braku działań zmierzających do jej zmiany, należało uznać za skargę na bezczynność polegającą na niepodjęciu uchwały zmieniającej tę uchwałę albo ją uchylającej. Przypomnieć należy, że ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza że sąd nie bada kontrolnowanych aktów bądź braku działań pod względem celowości lub słuszności. Na marginesie należy wskazać, że wobec tak sprecyzowanej na rozprawie skargi zarzucanie bezczynności byłoby uzasadnione, gdyby z obowiązujących przepisów prawa można było wyprowadzić nakaz zmiany uchwały podjętej na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rady podlegała odrzuceniu, bowiem skarżące nie wezwały Rady Miejskiej Ł. do usunięcia naruszenia, w terminie prawem przewidzianym, zgodnie z art. 101a ust. 1 w związku z 101 ust. 3 u.s.g. Dostrzeżenie powyższego czyniło koniecznym odrzucenie skargi stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 tejże ustawy. Sąd nie miał też uprawnienia do badania powołanej uchwały z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 279/XLII/04, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – gdyż zarzut dotyczył bezczynności organu. Na marginesie dodać też należy, że nie byłoby podstaw do dokonania oceny merytorycznej uchwały na tej podstawie, bowiem skarżące nie wezwały Rady Miejskiej Ł. do usunięcia naruszenia w terminie prawem przewidzianym, zgodnie z art. 101 ust. 3 u.s.g.