II SA/Po 82/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 09 grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części wyznaczającej termin poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. określa, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie I sentencji nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia 9 grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia 28 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania L. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kat. A,B,C,B+E,C+E,T. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej wyznaczenia terminu przystąpienia do egzaminu i zobowiązał skarżącego do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 28 lutego 2008 r. Wnioskiem z dnia 26 września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w P. wystąpił do Starosty Powiatowego we W. o sprawdzenie kwalifikacji L. W. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego uprawnień. Komendant wskazał, że L. W. uzyskał łącznie 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W okresie od 9 października 2007 r. do 13 września 2008 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, to jest: dnia 9 października 2007 r. przekroczył prędkość w granicach od 31-40 km/h (otrzymując 6 punktów) oraz 13 września 2008 r. przekroczył prędkość o więcej niż 50 km/h, nie zastosował się do sygnału osoby uprawnionej do kontroli ruchu drogowego (nakazującego zatrzymanie pojazdu) i nie zastosował się do znaku P-4 "linia podwójna ciągła" (otrzymując 23 punkty). Decyzją z dnia 28 września 2008 r. Starosta Powiatowy we W. skierował L.W. w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE, T, wskazując jednocześnie, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 10 grudnia 2008 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji L.W. wyjaśnił, że dnia 13 września 2008 r. pojechał wraz z wnukiem po samochód osobowy do W . W drodze powrotnej, w okolicach K., zatrzymała ich Policja. W pierwszym momencie skarżący nie zauważył jednak funkcjonariuszy, a dostrzegł ich dopiero, gdy podążali za nim na sygnale. Po zatrzymaniu pojazdu przedstawiono mu zarzuty - ucieczki przed Policją, przekroczenia prędkości i przekroczenia linii ciągłej - za co otrzymał łącznie 23 punkty. W ocenie L.W. nałożona na niego kara jest krzywdząca. Nie zatrzymał się do kontroli, ponieważ nie zauważył patrolu, która stał w miejscu niewidocznym z drogi. Skarżący nie kwestionował natomiast faktu przekroczenia prędkości. Nadmienił, że do wygaśnięcia 6 punktów brakowało mu zaledwie 28 dni. Utrzymując decyzję w mocy podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) i ustalając jednocześnie nowy termin egzaminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem - na podstawie skierowania wydanego na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji - w razie przekroczenia 24 punktów naliczonych w oparciu o art. 130 ust. 1 ustawy (określonemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali 1-10 i wpisuje do prowadzonej przez Policję ewidencji). Zdaniem Kolegium, skoro Komendant Wojewódzki Policji w P. zwrócił się z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji L. W. do kierowania pojazdami wskazując, że skarżący uzyskał łącznie 29 punktów karnych, to zaistniała przesłanka uzasadniająca skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje. Nie budziło wątpliwości organu, że L. W. w okresie od 9 października 2007 r. do 13 września 2008 r. otrzymał łącznie 29 punktów, a zatem w ciągu roku przekroczył granicę 24 punktów określoną w art. 114 ust. 1 pkt l lit. b ustawy. Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów odwołania, uznając, że wykraczają one poza zakres jego kompetencji. L.W. nie zgadzał się bowiem z liczbą nałożonych na niego punktów karnych za popełnione wykroczenia drogowe. Zarzuty dotyczące ich naliczenia mógł zatem podnosić przed sądem. W skardze L. W. ponownie opisał okoliczności zdarzenia, które miało miejsce 13 września 2008 r. Podkreślił, że żałuje wykroczenia, jakie popełnił przekraczając dozwoloną prędkość. Jednocześnie podniósł, iż w rzeczywistości nie uciekał przed patrolem Policji - nie miał do tego powodów. Zdaniem L. W. radiowóz nie był widoczny dla nadjeżdżających kierowców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części, w jakiej decyzja dotyczyła terminu poddania kierowcy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem kontrolnemu sprawdzaniu kwalifikacji kierowców podlega między innymi osoba skierowana decyzją starosty, wydaną na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, a więc za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b). Przepis ten w swej treści nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy w razie niepoddania się obowiązkowi złożenia egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Należy przy tym zaznaczyć, iż organ administracji powinien w takiej sytuacji badać każdy przypadek indywidualnie, a okres w jakim osoba miałaby poddać się egzaminowi kontrolnemu powinien być krótki, z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale jednocześnie na tyle realny by umożliwić zainteresowanemu przystąpienie do jego zdawania. Omawiana kwestia podlega zatem rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Natomiast decyzja, o jakiej mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. W związku z wyżej przedstawionym stanowiskiem należy przyjąć, że brak jest podstawy prawnej do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1363/06 oraz w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 960/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mogą władczo kształtować sytuację obywateli wyłącznie wtedy, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wszystkie elementy decyzji, zarówno rozstrzygnięcie, jak i warunki, terminy i inne dodatkowe zastrzeżenia, powinny mieć oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Potwierdza to treść art. 107 § 2 K.p.a., stanowiący, iż poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile przepisy szczególne tak stanowią. W sytuacji zaś braku, o czym już wyżej była mowa, podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej, a zatem nieważny zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 107, lp. 23). Warto na marginesie zasygnalizować, że przedstawiony wyżej pogląd prezentowany był w orzecznictwie sądów administracyjnych między innymi w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Przykładowo, w wyroku z dnia 5 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 1502/97 (publ. Lex nr 47792) Sąd wyraził stanowisko, że brak w przepisach podstawy do określenia terminu rozbiórki stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą jej nieważnością w części ustalającej taki termin (por. także wyrok z dnia 25 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2562/93, OSP z marca 1996 r.). W pozostałym zakresie decyzja odpowiadała prawu, a zarzuty L. W. nie mogły zostać uwzględnione w tej sprawie. Skarżący skoncentrował się na kwestionowaniu zasadności nałożenia nań punktów karnych w postępowaniu mandatowym. Tego rodzaju zarzuty mógł on podnieść nie przyjmując mandatu karnego. Na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do kierowani pojazdami Starosta nie posiada kompetencji do badania zasadności nałożenia mandatu karnego wraz z punktami określonymi w art. 130 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym. Co więcej, organ ten jest związany wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, także w zakresie liczby otrzymanych przez kierowcę punktów (art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy), jeżeli wynikają one z ewidencji prowadzonej przez Policję (zob. wyrok z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 24/08 oraz wyrok z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 198/09 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza również, że w tej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, w tym uwzględniono szczególne wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia oraz § 5 ust. 1 pkt 8 lit. b zarówno wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy powinny być sporządzone na specjalnych drukach określonych w załącznikach nr 1 i 2 rozporządzenia. W tej sprawie wniosek Komendanta i skierowanie (decyzja Starosty) spełniały te wymogi. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji postanowienia. O wykonalności decyzji oraz kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 152 oraz 200 ustawy procesowej. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka MK