IV SA/Po 311/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska ( spr ) Protokolant st.sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. W. na orzeczenie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ukarania karą nagany , 1. uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/P. Miładowski Ostatecznym orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy orzeczenie nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w O. uznające policjanta – st. post. R. W. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej i wymierzeniu kary dyscyplinarnej - nagany. Przypisany obwinionemu policjantowi czyn dotyczył tego, że w dniu [...] lipca 2008 r. o godz. 22.00 mimo wcześniej wyznaczonego dyżuru domowego określonego w zintegrowanym grafiku służb prewencji i ruchu drogowego, nie stawił się na wyznaczoną służbę przy pomieszczeniu dla osób zatrzymanych, oraz mimo obowiązku wynikającego z dyżuru domowego nie przebywał w miejscu zamieszkania lub innym ustalonym miejscu. Podstawą prawną niniejszego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 14 ust. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu służby policjantów (Dz. U., Nr 131, poz. 1471 ze zm.). Policjant został również obwiniony o to, że w dniu [...] września 2008 r. zdał odcinek bloczka mandatowego nr serii [...] wykorzystanego w postępowaniu mandatowym w dniu [...] sierpnia 2008 r., czyli 10 dni po ściśle określonym terminie, tj o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w związku z poleceniem służbowym Komendanta Powiatowego w O. określonym w piśmie z dnia 19 kwietnia 2007 r. regulującym terminowe przekazywanie odcinków bloczków mandatowych przez policjantów na terenie działania Komendy Powiatowej Policji w O. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż z nadesłanych materiałów wynika, że w dniu 05.07.2008 r. pełniący służbę w godzinach wieczornych mł. asp. R. B., powiadomił telefonicznie st. post. R. W. o konieczności stawienia się do służby przy PDOZ o godz. 22.00, zgodnie z grafikiem. R. W. odmówił przyjazdu do Komendy, gdyż przebywał w tym czasie w Łodzi, a ponadto nie wiedział, iż ma w tym dniu dyżur. R. W. nie rozliczył się również z nałożonego mandatu karnego w wyznaczonym 7-dniowym terminie. Analizując akta postępowania administracyjnego Organ stwierdził, iż grafik Służb Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w O. został sporządzony w dniu 20.06.2008 r. na okres od 23.06 do 06.07.2008 r. Zgodnie z tym grafikiem st. post. R. W. miał mieć służbę w dniu 04.07.2008 r. w godz. 20.00 do 4.00. A w dniu 05.07.2008 r. miał wyznaczony dyżur domowy w godz. 22.00 do 06.00. Dyżur ten dotyczył pełnienia służby przy PDOZ w przypadku, gdy będzie tam przebywała osoba zatrzymana. Obwiniony wyjaśnił, iż miał możliwość wglądu w grafik przed dyżurem. Organ stwierdził naruszenie przez R. W. dyscypliny służbowej nie stawiając się na służbę przy PDOZ oraz nie zdając w wyznaczonym terminie odcinka bloczka mandatowego. Organowi trudno zgodzić się z obwinionym, iż wymierzona kara jest niewspółmierna do zarzucanego czynu. Kara nagany jest bowiem najniższą z kar wymienionych w art. 134 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Nadto zarzucił Organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania dyscyplinarnego oraz zasad Konstytucji. W ocenie Skarżącego, zarówno Wielkopolski Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Policji w O., nie mając upoważnienia ustawowego, wprowadzili nową formę dyżuru domowego. Powyższe potwierdza, iż Komendanci przekroczyli swoje uprawnienia. Odnośnie drugiego zarzutu, to zdaniem Skarżącego Organ nie wskazał przepisu, na podstawie którego przedstawiono mu zarzucony czyn. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Za naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodnie z art. 132 ustawy o Policji - policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Art. 132 ust. 3 powołanej ustawy wylicza przykłady naruszenia dyscypliny służbowej, stanowiąc, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: 1) odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, 2) ) zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, 3) niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (...). W myśl art. 134 ustawy o Policji, karami dyscyplinarnymi za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego są: 1) nagana, 2) zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania, 3) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, 4) wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, 5) obniżenie stopnia, 6) wydalenie ze służby. Wymierzona kara, jak stanowi o tym art. 134h ust. 1 ustawy o Policji powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego bezspornie potwierdza fakt, iż w dniu 05 lipca 2008 r. o godz. 22.00 R. W. nie stawił się na służbę przy pomieszczeniu dla osób zatrzymanych oraz nie przebywał w miejscu zamieszkania, a także że zdał bloczek mandatowy bez zachowania określonego terminu. Spór między stronami polega na ocenie okoliczności popełnienia obu czynów i związanego z nimi stopnia zawinienia po stronie Skarżącego. Oba aspekty mają istotne znaczenie dla ustalenia, czy nastąpiło naruszenie dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 1), a w przypadku stwierdzenia, że takie naruszenie nastąpiło, także dla ustalenia kary "odpowiedniej", tj. m. in. zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 134h ust. 1). Przyjmując, iż celem postępowania dyscyplinarnego jest ustalenie ciążących na funkcjonariuszu obowiązków i wykazanie faktu zawinionego ich niewykonania, stwierdzić należy, iż organy administracji dopełniły obowiązku ustalenia faktów, gromadząc i badając materiał dowodowy. Sąd inaczej jednak ocenia niektóre dowody, co nie pozwala na taką samą ocenę popełnianych przez Skarżącego czynów, jaką przyjęły Organy. Dla przejrzystości wywodów należy odnieść się do decyzji obu instancji odrębnie w zakresie każdego z zarzucanych przewinień dyscyplinarnych, mając na uwadze, że Organy wymierzyły Skarżącemu karę nagany, uznając Go winnym obu zarzucanych czynów. I. W związku z zarzutem popełnienia przez Skarżącego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu przepisu § 14 pkt 2 rozporządzenia z 18.10.2001, należy odpowiedzieć na pytania: czy z dokumentów jasno wynika, że Skarżący miał po pierwsze: - wyznaczony "dyżur domowy" i po drugie czy – miał o tym wiedzę? Dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na oba ww. pytania, wobec nieobecności Skarżącego w dniu 05.07. 2008 r. w domu można by mówić, że zlekceważył swój obowiązek. Sąd zauważa, iż na poparcie twierdzeń Skarżącego nie posiadania przez niego wiedzy na temat obowiązku pełnienia dyżuru w dniu 05.07.2008 r. wskazują następujące dowody: - 2 notatki policjantów – k 1, k-2, k-3, k-9, a także k-15 oraz protokół przesłuchania obwinionego k- 16-16v). Należy zważyć, iż z ww. notatek, jak i z ostatnio wymienionego protokołu nie wynika zła wola Skarżącego, ani lekceważenie obowiązków. Do protokołu Skarżący oświadczył, iż gdyby był w N. tj. w miejscu zamieszkania, to z całą pewnością stawił by się na dyżur, jednak będąc w Łodzi –nie miał takiej możliwości. Skarżący był przekonany, iż ma wolne. Specjalnie na wyjazd zamienił się z W. P. na służby. Stwierdził, że gdyby wiedział o dyżurze, to z pewnością nie planowałby wyjazdu. Także grafik nie jest niepodważalnym dowodem na to, iż Skarżący powinien mieć pełną jasność co do czekającej Go służby. Mianowicie, w części grafiku dotyczącej Służb Prewencyjnych przy nazwisku Skarżącego pod datą: 05.07. – sobota widnieje litera "W", co według Skarżącego oznacza "wolne" , ale w tej samej rubryce – tj. pod tą samą datą w ostatniej linii ze wskazaniem: Dyżury przy areszcie 22-6 (PDOZ) - widnieje nazwisko Skarżącego. Według Sądu są to dwie różne, wręcz sprzeczne dyspozycje dotyczące tego samego dnia. Należy też wziąć pod uwagę wyjaśnienia Skarżącego zawarte w protokole przesłuchania z dnia 05.09.2008 r.(k. 16v). Według Niego – do tej pory dni wolne z dyżurem domowym w grafiku zaznaczano jako "WDA", a w ostatnim grafiku widniało tylko oznaczenie "W", co mogło przyczynić się do mylnego odczytania grafiku. Osobną kwestią jest to, czy dyżur "przy areszcie" znaczy to samo, co "dyżur domowy" w rozumieniu wskazanego przez Organ § 14 pkt 2 Rozporządzenia. Zdaniem Sądu – nie oznacza tego samego, a wobec tego nie można podzielić poglądów Organów, że Skarżącemu prawidłowo ustalono dyżur domowy. Stanowisko swoje Sąd opiera na interpretacji § 14 pkt 2 Rozporządzenia z 18.10.2001, zgodnie z którym w czasie dyżuru domowego policjant przebywa w miejscu zamieszkania lub innym miejscu uzgodnionym z kierownikiem komórki organizacyjnej. W tej kwestii Sąd podziela pogląd Skarżącego (odwołanie, skarga), że służba zaplanowana z góry w Pomieszczeniu dla Osób Zatrzymanych nie jest dyżurem domowym. Wyjaśnienia obu Organów nie przekonały Sądu. Warto dodać, iż według Skarżącego, od połowy grudnia 2008 r. dyżury "przy areszcie" zostały zniesione. Powyższe stanowisko nie oznacza jednak, że Sąd uważa, iż Skarżący wykazał się szczególną starannością i przenikliwością w śledzeniu wszelkich informacji, które dotyczyły pełnienia przez Niego służby. Raczej zawierzył dotychczasowym formom planowania sposobu (oznaczenie "WDA") i czasu wypełniania obowiązków służbowych. Jednakże z uwagi na niejasności, które wynikają z grafiku, nie można Skarżącego obarczyć całą odpowiedzialnością za zaistniałą sytuację, tj. konieczność "zastępczego" pełnienia służby w PDOZ przez innego policjanta, a także jednoznacznie uznać, iż w sposób zawiniony nie wykonał obowiązków. Taka konstatacja rzutuje też na ocenę prawidłowości zastosowanej kary, która dotyczyła obu zarzucanych czynów. W związku z powyższym należy dodać, iż oczywistym w świetle art. 134h ust. 1 ustawy jest, że kara nagany jest karą najłagodniejszą. Sąd zauważył, iż pod kątem kary organ I instancji uwzględnił dotychczasowy przebieg służby Skarżącego i jej ocenę, choć nie uczynił tego w tak szerokim zakresie, jak wskazuje się w art. 134h ust. 1, np pominięto ocenę pobudek działania i zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu. Przede wszystkim jednak Sąd bierze pod uwagę, że kara nagany była nałożona przy przyjęciu, iż nie ma wątpliwości, że Skarżący świadomie (w sposób zawiniony) nie dopełnił obowiązku wiążącego się z "dyżurem domowym" i to prawidłowo ustalonym. Wobec podważenia przez Sąd ustaleń Organów w obu ww. kwestiach, nie jest oczywiste naruszenie przez Skarżącego § 14 pkt 2 Rozporządzenia z 18.10.2001 r., a tym samym popełnienie w tym zakresie przewinienia dyscyplinarnego, co osłabia motywy wymierzenia Skarżącemu kary nagany. II. Jak wyżej wskazano, do nałożenia kary nagany przyczyniły się dwa czyny Skarżącego: nie stawienie się na "dyżur domowy" oraz zdanie bloczka mandatowego 10 dni po ściśle określonym terminie. Sąd nie ma wątpliwości, iż doszło do niedopełnienia przez Skarżącego obowiązku służbowego, poprzez nieterminowe zdanie bloczka mandatowego. Zdaniem funkcjonariusza, mandat ów przeoczył, gdyż nie było na nim pieczęci organu nakładającego mandat, dokładnie jak odcinki, które pozostają w bloczkach mandatowych i to go zmyliło. Dodał, iż zawsze regularnie zdawał odcinki mandatów. Sąd zauważył, iż przedmiotowy mandat z dnia 29.08.2008 r. wystawiony został K. W. za spożywanie alkoholu w miejscu publicznym. Z akt sprawy wynika, iż mandat został uiszczony przez ukaranego. K. W. oświadczył również, iż nie pamięta, by była na nim jakakolwiek pieczęć(k. 22 akt adm.). W ocenie Sądu jakkolwiek funkcjonariusz nie dopełnił obowiązku służbowego nie zdając odcinka mandatu w terminie (bezsporne), to należało stosownie do przepisu zbadać jego postępowanie pod kątem pobudki działania, zachowania obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Argumentacja Skarżącego wydaje się wiarygodna, tym bardziej, iż mandat został uiszczony. Nadto wcześniej Skarżący zdawał odcinki mandatów w terminie. Sąd nie podziela jednak poglądu Skarżącego, iż Organ, "wydając polecenie służbowe zawarte w piśmie z 19.04.2007 r." winien wskazać przepis, na którego podstawie owe "polecenie" wydano; jego niewskazanie oznacza, że polecenie wydano bez podstawy prawnej. W tej kwestii Sąd podziela ugruntowany pogląd, iż artykuł 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest przepisem o charakterze ogólnym po to, aby objął swoim zakresem wszystkie możliwe formy niedopełnienia obowiązków przez policjanta, a nie tylko te, które wynikają z wyraźnych przepisów szczególnych kreujących określone obowiązki służbowe. Co więcej - zawarty w art. 132 ust. 3 ustawy katalog zachowań i zaniechań, które mogą skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariusza, jest otwarty, na co wskazuje użyta ab initio tego przepisu formuła "w szczególności" (wyrok WSA z 20.02.2007 r. II SA/Wa 2038/06). Wobec podważenia przez Sąd ustaleń Organów w kwestii niestawienia się na dyżur domowy i jego oceny pod kątem § 14 pkt 2 Rozporządzenia z 18.10.2001, przestaje być oczywistym, że nałożenie kary grzywny nie pozostaje w proporcji do zawinienia Skarżącego i skali naruszenia przez niego pragmatyki służbowej. Ponownie rozpoznając sprawę Organ winien zbadać dokładnie okoliczności zdarzenia oraz postawę funkcjonariusza stosownie do przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów oraz mając na uwadze poczynione przez Sąd wskazówki. Wobec powyższego, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski