I OSK 36/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 168/09 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 168/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. G. odmówił jej przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzja podpisana została przez Podsekretarza Stanu działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Z. S. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 na wniosek M. G. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] października 2008 r. Również i tę decyzję podpisał Podsekretarz Stanu Z. S. działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na powyższe rozstrzygnięcie M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Przytoczone wyżej wywody można, zdaniem sądu I instancji przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] października 2008 r. jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Podsekretarza Stanu, Z. S. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. błędnie ustalając, że zaskarżona decyzja obarczona była wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednak zdaniem strony skarżącej przepis ten nie dotyczy organu naczelnego rozpatrującego sprawę nie w instancji odwoławczej, tylko na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej w pierwszej instancji przez ten sam organ. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2008 r. II GSK 300/07, w przypadku organu monokratycznego (ministra), właściwego zgodnie z wolą ustawodawcy do załatwienia danego rodzaju sprawy, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Upoważnienie określonego pracownika ministerstwa (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej tego urzędu obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, że pracownik ten wchodzi tylko "w rolę" przypisaną ministrowi, jako oznaczonemu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej i działa w ramach jego kompetencji. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2007 r. VI SA/Wa 968/07. Powołując się na jeszcze wcześniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. II SA 699/99, podniósł w szczególności, że postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy cechuje się bowiem brakiem dewolutywności, tzn. nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ona z założenia rozpoznawana przez ten sam organ, zatem i przez tego samego piastuna funkcji organu. Jeśli piastun organu - minister upoważnił do działania w zastępstwie siebie podsekretarza stanu (jak w niniejszej sprawie), to ten podsekretarz, tak samo jak minister, uprawniony jest do wydawania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, a jego działanie nie prowadzi do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Specyfika zarówno samego środka, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie może być identyfikowany z odwołaniem (inaczej racjonalny ustawodawca nie wprowadziłby zróżnicowania na odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz wzgląd na uwarunkowania wiążące się z działaniem organu monokratycznego, który obsługiwany jest przez mające określoną strukturę ministerstwo, a także konieczność uwzględnienia faktu podporządkowania służbowego pracownika naczelnego organu administracji publiczne w hierarchii urzędu, to okoliczności, które nie pozwalają uznać zasadności poglądu na temat zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Ostatnia z tych okoliczności (podporządkowanie służbowe pracownika naczelnego organu administracji) nie może być pomijana w zestawieniu z członkiem samorządowego kolegium odwoławczego, który jest podmiotem niezależnym w wykonywaniu przypisanych mu funkcji. Przy organach kolegialnych, jakimi z założenia są wieloosobowe samorządowe kolegia odwoławcze, a w istocie składy orzekające tych kolegiów w poszczególnych sprawach, brak podstaw do niestosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy instytucji wyłączenia pracownika organu, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy organie monokratycznym, jakim jest minister, to ograniczenie z założenia - zdaniem strony skarżącej - nie obowiązuje, skoro organ taki wykonuje swoją działalność na zasadzie wyjątku od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dopuszczonego Konstytucją (art. 78 Konstytucji RP) i wynikającego z ustaw, tj. z współregulujących omawianą sytuacją przepisów - tu: art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) przewidujących kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawach przyznania zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku i art.127 § 3 k.p.a. przewidującego zamiast odwołania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działając z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarz Stanu, Z. S. decyzją z dnia [...] października 2008r., odmówił M. G. przyznania renty policyjnej w drodze wyjątku, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy była ocena czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu ministra, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu przywołać należy wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 933/08 przedstawiono mianowicie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcje ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji , jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarz Stanu, Z. S., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania wpływający w sposób istotny na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.