IV SA/Po 283/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska ( spr ) Protokolant st.sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2008 roku o numerze [...] /-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/P.Miładowski W dniu 26 września A. R. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej niepełnoletniej córki S. R. uczęszczającej do Gimnazjum im. P. S. w S. Razem z wnioskiem zostały złożone: odpis wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 1999r., sygn. akt [...] o ustaleniu alimentów w wysokości 300 zł miesięcznie na rzecz S. R. od V. R., odpis umowy o dzieło zawartej pomiędzy A.R., a Agencją Pracy tymczasowej, odpis zaświadczenia Zespołu Ekonomiczno- Administracyjnego Szkół w S. z dnia 26 sierpnia 2008r., że S.R. korzystała z pomocy materialnej w 2007 r. w łącznej kwocie 473,60 zł., pismo Komornika rewiru I przy Sądzie Rejonowym w S. odmawiające wydania zaświadczenia o bezskutecznej egzekucji, gdyż nie prowadzi postępowania egzekucyjnego przeciwko V. R. z uwagi na stałe miejsce zamieszkania poza granicami kraju, oraz odpis postanowienia Urzędu Skarbowego w S. odmawiające wydania zaświadczenia o dochodzie celem przedłożenia w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ponieważ Urząd nie dysponuje żadną informacją o dochodzie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania A. R. świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla S. R. Jako podstawę prawną wskazano art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1a, art. 2 pkt 10, art. 9, 10, 11, 12 ust 2, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.- dalej ustawa) oraz § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855). W lakonicznym uzasadnieniu przytoczono treść art. 2 ustawy o bezskutecznej egzekucji i dodano, że w świetle załączonej informacji o stanie sprawy z Sądu Okręgowego w P. "nie zaistniał żaden z wymienionych powodów, który pozwoliłby uznać, że prowadzona egzekucja jest bezskuteczna " Z decyzją tą nie zgodziła się A. R., która w odwołaniu zarzuciła organowi, iż całe postępowanie administracyjne jest błędne. Zdaniem Odwołującej, nie została zachowana procedura administracyjna, czyli wszczęcie postępowania i możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego nie przyznano Jej małoletniej córce świadczenia alimentacyjnego, gdyż w decyzji organ ograniczył się jedynie do przepisania artykułów z ustawy. A. R. podniosła, iż w Jej konkretnym przypadku zachodzą przesłanki, by uznać bezskuteczność egzekucji. Uważa, iż Organ błędnie zinterpretował przepisy; w jej przypadku bezskuteczna egzekucja trwa nie ponad dwa miesiące a 9 lat. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Z załączonej informacji o stanie o stanie sprawy z Sądu Okręgowego w P. wynika, że nie wystąpił żaden z wyżej wymienionych powodów, który pozwoliłby uznać, że prowadzona egzekucja jest bezskuteczna. Pismem z dnia 01 września 2008 r. Sąd Okręgowy w P. Wydział XI Wizytacyjny poinformował Skarżącą, iż w dniu 7 sierpnia 2008 r. zostało wysłane do tłumacza przysięgłego języka serbskiego pismo p. A. R. z dnia 28.07.2008 r. z prośbą o ustosunkowanie się przez organ serbski do jego treści i podjęcie zdecydowanych działań w sprawie. Nadto SKO, ustosunkowując się do zarzutu nie zapoznania się skarżącej z aktami, stwierdziło, że Odwołująca powinna zdawać sobie sprawę, że skoro złożyła wniosek dnia 26.09.2008 r. to toczy się postępowanie z jej wniosku. Strona miała więc możliwość czynnego uczestnictwa przed organem I instancji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. R., która w skardze podniosła te same argumenty jak w odwołaniu, zarzucając, że skoro trwa postępowanie sądowe o ustanowienie żądania alimentacyjnego w stosunku do osoby spoza Rzeczypospolitej Polskiej, i nie zostało zakończone, to mamy do czynienia z niemożnością prowadzenia egzekucji, a co za tym idzie z bezskutecznością, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dnia 22 czerwca 2009 r. zgłosił udział w postępowaniu Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego W myśl art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 07 września 2007 r. - świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Stosownie zaś do art. 15 ustawy, ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. W przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą, osoba ubiegająca się o świadczenie do prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego zobowiązana jest załączyć informację właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z: – brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub – brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem "bezskuteczna egzekucja". Zgodnie z art. 2 ust 2 ustawy "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W doktrynie wskazuje się, że ustawa z dnia 07 września 2007 r. "o pomocy osobom uprawnionym do alimentów" w zakresie bezskuteczności egzekucji wprowadziła zliberalizowane i doprecyzowane warunki przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w stosunku do wymagań ustalonych wobec nieobowiązującej już zaliczki alimentacyjnej: po pierwsze okres bezskuteczności egzekucji został ograniczony do dwóch miesięcy, po drugie jej definicja została uściślona poprzez przyjęcie, że pomimo braku prowadzenia faktycznej egzekucji, w przypadkach pobytu dłużnika alimentacyjnego za granicą, m. in. w związku z ww. okolicznościami należy przyjąć, że warunek bezskuteczności został spełniony. (patrz "Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny- Instruktaż postępowania", M. Wasilewska, Gdańsk 2009, s. ). Zdaniem Organów, w niniejszej sprawie nie występuje bezskuteczność egzekucji, bowiem jak wynika z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w P. z dnia 01 września 2008 r., zastosowanie znajduje Konwencja o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą sporządzona w Nowym Jorku 20 czerwca 1956 r. nadto znany jest adres zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Zdaniem Sądu, stanowisko to w świetle przytoczonej definicji i okoliczności sprawy jest błędne, przy czym wynika tak z wadliwej interpretacji ww. przepisu, jak i z niepełnych ustaleń faktycznych. Przede wszystkim organy nie zwróciły uwagi na to, iż w drugiej części definicji bezskuteczności egzekucji mowa jest o "niemożności wszczęcia lub prowadzenia egzekucji (....) w "szczególności" – i tu wymieniono przykładowo dwa powody; co oczywiście oznacza, iż mogą być też inne powody, że egzekucji się nie prowadzi, jak w niniejszej sprawie. Warto też dodać, że Organy pominęły zupełnie przesłankę ujętą w art. 2 pkt 2 ustawy na pierwszym miejscu, tj., iż "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku, której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez RPO, iż fakt, że dłużnik alimentacyjny ma miejsca zamieszkania za granicą, nie oznacza wyeliminowania tej przesłanki przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby tak przyjąć, to wierzyciele dłużników mieszkających za granicą mogli by być w gorszej sytuacji niż pozostali, na co też wskazuje RPO. Organy niewłaściwie zinterpretowały też pismo Prezesa Sądu Okręgowego w P. z 01 września 2008 r., uznając wyłącznie na jego podstawie, iż niespełnione są przesłanki z normy zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy. Tymczasem z tego pisma wynika, jakie czynności są aktualnie prowadzone; co każe przyjąć, iż załatwienie sprawy może zając dalsze lata, a Skarżąca wraz z córką na alimenty czekają już 9 lat. Sąd podziela pogląd RPO, iż ww. pismo jest potwierdzeniem, że strona podjęła starania o uzyskanie świadczenia alimentacyjnego od dłużnika przebywającego poza granicami RP, co wypełnia wymóg wskazany w art. 15 ust. 4 pkt 3g ustawy. W kontekście powyższego na uwagę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 724/06 (opublikowane LEX nr 229625), które niniejszy skład Sądu podziela: "Skoro ustawodawca żąda od osoby mającej prawo do świadczeń alimentacyjnych, w przypadku dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, złożenia informacji o stanie egzekucji i nakazuje w takim przypadku organowi właściwemu wierzyciela wydać decyzję o przyznaniu zaliczki na podstawie informacji o stanie egzekucji, należy uznać za nieuprawnione żądanie organów orzekających w sprawie przedstawienia przez skarżącą informacji o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Stosowanie wymogu złożenia informacji o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych w przypadku dłużników mających miejsce zamieszkania za granicą, prowadziłoby do wydawania rozstrzygnięć krzywdzących stronę." Z pisma Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w S. z dnia 01 sierpnia 2005 r. wynika, iż, komornik nie prowadził i nie prowadzi egzekucji przeciwko dłużnikowi V. R. z uwagi na fakt przebywania dłużnika za granicą RP. Biorąc pod uwagę, iż za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle informacji Prezesa Sądu Okręgowego należało przyjąć, iż zostały spełnione powyższe przesłanki. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał działanie organów obu instancji za naruszające zarówno prawo materialne jak i procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji w swoim uzasadnieniu ograniczył się zaledwie do powołania treści przepisu, uchylając się od podania powodów swojej decyzji, czym naruszył przepisy ogólne kpa. Z uzasadnienia decyzji nie wynikają żadne ustalenia stanu faktycznego, poza wymienionym pismem Prezesa Sądu Okręgowego. Uchybiono zatem zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, w tym zawartym w artykułach: 7 kpa (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 kpa (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 kpa (zasada przekonywania), a także reguły wyrażone w art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów), 81 (warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną) i 107 par. 3 kpa. (składniki struktury decyzji administracyjnej). W myśl art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ z tej możliwości nie skorzystał, powtarzając w istocie argumentację Organu I instancji. Natomiast odnośnie zarzutu Skarżącej zawartego w odwołaniu o nie powiadomieniu Jej o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się przez Nią z aktami, Organ II instancji stwierdził, że Skarżąca powinna zdawać sobie sprawę, że skoro złożyła wniosek dnia 26.09.2008 r., to toczy się postępowanie z jej wniosku. Takie postępowanie Organu w ocenie Sądu jest nie do zaakceptowania; Organ uchylił się od obowiązku wynikającego z art. 10 kpa, w myśl którego organ przed wydaniem decyzji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. SKO nie przejawiło inicjatywy w wyjaśnieniu całego stanu faktycznego, mimo obowiązku – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony czy też je podważa. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do właściwej jej oceny i wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. Jak już podnoszono, na uwagę zasługuje stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, który z urzędu wstąpił do niniejszego postępowania. Rzecznik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Argumentacja Rzecznika zasługuje w pełni na aprobatę składu tutejszego Sądu. Rozpoznając ponownie sprawę, Organy winny naprawić opisane wyżej uchybienia, uwzględniając obowiązujące przepisy oraz - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- obowiązujące Organ wskazania i oceny zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę skalę i rozmiar dokonanych przez organy uchybień Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski j.a.