II OSK 113/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 810/09 o oddaleniu skargi D. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 810/09, oddalił skargę D. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]kwietnia 2009r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wybicia bez zezwolenia przez D. G. otworu okiennego w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność Z.K. i D.G., położonego w N. przy ul. [...] 23. W uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Z.K., w którym poinformowała organ o samowolnym wybiciu przez D. G. otworu okiennego w ww. budynku mieszkalnym. Przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że wykonany otwór o wymiarach 40 x 58 cm stanowi wywietrznik z łazienki i służy do odprowadzenia wilgoci z tego pomieszczenia. Organ odwołał się do treści § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836). Podał, że D. G. przedłożyła protokół kominiarski z dnia [...] listopada 2001r., w którym pozytywnie zaopiniowano wentylację nawiewną w ścianie łazienki w postaci wykonanego wywietrznika oraz opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w której stwierdzono, że wykonany otwór nie spowodował naruszenia i zagrożenia elementów konstrukcji budynku. Na skutek odwołania Z. K. od powyższej decyzji, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wnikliwy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, czy przedmiotowy otwór jest otworem okiennym czy wentylacyjnym. Protokół z oględzin określa jedynie jego wymiary, bez wskazania materiałów z jakich został wykonany oraz formy. Natomiast sama wielkość otworu przemawia za uznaniem go za okno. Ze zdjęć dołączonych do protokołu nie sposób również wywnioskować, który otwór, czy która ściana jest przedmiotem postępowania. Nie wynika to też z dołączonego do akt protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych. Podkreślił, że nawet istnienie konieczności wykonania otworu wentylacyjnego nie upoważnia inwestora do wykonania okna, które oprócz funkcji okna będzie dodatkowo służyło odprowadzaniu wilgoci z pomieszczenia i wymianie powietrza. Organ odwoławczy stwierdził również naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez nie poinformowanie stron o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i możliwości ustosunkowania się do niego. Stosowne zawiadomienie znajduje się w aktach, brak jest natomiast dowodów jego doręczenia stronom. Zdaniem organu odwoławczego zakres postępowania uzupełniającego, jakie należy przeprowadzić, nie pozwala na skorzystanie z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ I instancji, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, dokonanych nowelizacji prawa budowlanego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła ona o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wniosła również o wydanie na zasadzie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia sygnalizacyjnego z uwagi na przewlekłość postępowania odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: rażące naruszenie art. 12 i 35 k.p.a., w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie ponad 7 lat i 3 miesięcy od dnia wniesienia odwołania, brak wyjaśnienia przyczyn powstałej zwłoki oraz brak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; rażące naruszenie art. 136 i art. 138 § 2, w szczególności poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej, brak wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. oraz ingerencję w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji przy jej ponownym rozpoznawaniu; naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), w szczególności poprzez nie zaznajomienie stron z dokonanymi ustaleniami i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń, skutkujących bezpodstawnym wydaniem decyzji kasacyjnej; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez wadliwe przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń wynikających z akt postępowania przed organem I instancji oraz udzielenie błędnych wskazań co do przepisów jakie powinny mieć zastosowanie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy; naruszenie art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, w tym § 15, § 22 i § 23 poprzez uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo, że umorzenie postępowania jest jedynym zgodnym z prawem budowlanym sposobem zakończenia niniejszej sprawy; rażące naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, iż z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części nie było możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Podkreślił, że przeprowadzenie takiego postępowania skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje wprawdzie na istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem pomimo niedokładnego opisania materiału fotograficznego sporządzonego w czasie oględzin w dniu 11.10.2001r. przez organ I instancji, porównanie tych zdjęć z rysunkiem i jego opisem znajdującym się na k.17 akt administracyjnych nie powinno nastręczać trudności w zidentyfikowaniu przedmiotu sprawy. Nawet, gdyby tak było, to nie są to okoliczności przekraczające regulację art.136 k.p.a. Nadto, jeżeli decyzją organu I instancji umorzono postępowanie "w sprawie wybicia otworu okiennego", to uzasadnienie przez organ odwoławczy konieczności uchylenia decyzji organu I instancji faktem braku możliwości ustalenia, czy przedmiotowy otwór jest otworem okiennym czy wentylacyjnym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że nawet istnienie konieczności wykonania otworu wentylacyjnego nie upoważnia inwestora do wykonania okna, wskazuje w istocie nie tyle na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, co na konieczność dokonania oceny prawnej - odpowiedniej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Sąd I instancji podkreślił, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji prawidłowo zawarł wskazówkę w kwestii konieczności uwzględnienia przez organ I instancji, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, dokonanych nowelizacji prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej, jednakże stanowiska tego nie uzasadnił. Tymczasem to właśnie ta okoliczność jak podkreślono ma najistotniejsze znaczenie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z zawiadomienia z karty 15 akt administracyjnych, wszczęte zostało postępowanie "w sprawie wybicia otworu okiennego bez zezwolenia". Tymczasem w sentencji decyzji organu I instancji wskazano, że umorzono postępowanie "w sprawie wybicia otworu okiennego". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał w jej uzasadnieniu, że w ścianie przedmiotowego budynku wybity został wywietrznik o wymiarach 40 x 58 cm, nie ustalając żadnej innej istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualnej samowoli budowlanej (w tym przede wszystkim daty wykonania robót budowlanych i ustalenia, czy roboty wykonano samowolnie). Pozostała część uzasadnienia jest niezrozumiała i zawiła zawierając uwagi co do użytkowania przewodów kominowych i odniesienia do opinii technicznej. Przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku, że nie wiadomo zatem jaką sprawę administracyjną umorzono z powodu bezprzedmiotowości. Sąd stwierdził, iż zgodnie z zasadą wynikającą z art.15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, to niedopuszczalnym jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie postępowania dowodowego i orzeczenie co do istoty sprawy. Gdyby zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych, w której organ pierwszej instancji nie orzekł co do jej istoty, prowadziłoby to do uznania przez Sąd, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego musiałaby zostać uchylona. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. G. i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy, poprzez: nierozpoznanie większości zarzutów skargi, to jest zarzutów: rażącego naruszenia zasady wnikliwości i szybkości postępowania i art. 35 k.p.a., naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i art. 10 k.p.a., rażącego naruszenia art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., naruszenia prawa materialnego i rażącego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wspomnianych zarzutów, a więc brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uniemożliwienie oceny zasadności zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym tych zarzutów; 2. naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy poprzez oddalenie skargi na decyzję przyjętą z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy nakazuje w takim przypadku uwzględnić skargę, oraz art. 141 § 4 ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie sprzecznego, nielogicznego i niezrozumiałego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 136 i art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a.; 3. naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy, poprzez: a) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiającą się w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania polegającego na błędnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz równoczesnym oddaleniu skargi na tę decyzję, bez rozważenia wpływu, jaki błędne uzasadnienie decyzji kasacyjnej może mieć na wynik sprawy, oraz b) oddalenie skargi na decyzję przyjętą z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na jej błędnym uzasadnieniu, które zostało stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy nakazuje w takim przypadku uwzględnić skargę. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności do zarzutu rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania, naruszenia art. 35 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, 8 i 10 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa budowlanego. Podkreślono, iż nie jest możliwe stwierdzenie, wobec całkowitego braku wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy Sąd pierwszej instancji uznał wspomniane zarzuty za niedopuszczalne, czy też uznał wspomniane zarzuty za dopuszczalne, lecz niezasadne, czy też, być może, Sąd pierwszej instancji uznał te zarzuty za dopuszczalne i zasadne, lecz z niewyjaśnionych powodów niemogące wpłynąć na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.). -zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do zakwestionowania prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i w konsekwencji naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w połączeniu z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 141 § 1 ustawy procesowej określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Mając na względzie powyższe rozważania wskazać należy, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera takie braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 k.p.a. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał w części niewłaściwe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz co do zasady prawidłowo zastosował ten przepis procedury administracyjnej. Uznano, że błędne uzasadnienie decyzji jest uchybieniem procesowym ale nie mającym wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie, Sąd szczegółowo wyjaśnił okoliczności, z których wynikała konieczność zastosowania tego przepisu procedury administracyjnej. Nie można wbrew zarzutom kasacji uznać, że tak wskazane przesłanki są wzajemnie sprzeczne, nielogiczne i niezrozumiałe. Sąd podał bowiem, że skoro wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wybicia otworu okiennego bez zezwolenia to należało w tym kierunki prowadzić postępowanie. Natomiast po ustaleniu, że wybity został wywietrznik, zaniechano dokonania jakichkolwiek innych ustaleń przedstawiając w motywach rozstrzygnięcia wywody dotyczące użytkowania przewodów kominowych. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wskazującego w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie poczyniono ustaleń w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej ( czy prace wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia ) a w szczególności daty wykonania sporych robót co z kolei determinuje zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego. Ponadto umarzając postępowanie w sprawie wybicia otworu okiennego uzasadnienie tej decyzji odniesiono do użytkowania przewodów kominowych i opinii technicznej o braku zagrożeń co sprawia, że tak naprawdę nie wiadomo jaka sprawa administracyjna została umorzona, co jest niewątpliwie uchybieniem procesowym nie pozwalającym przyjąć brak przesłanki przedmiotowej w tej sprawie jak wadliwie przyjął to organ I instancji. To zaś było przeszkodą do zastosowanego przez organ I instancji art. 105 k.p.a., natomiast uchylenie tej decyzji zaskarżonym rozstrzygnięciem w trybie art. 138 § 2 k.p.a. niezależnie od wadliwego uzasadnienia tej decyzji należało ocenić jako zgodne z prawem. Zasadnie uznano także w zaskarżonym wyroku, że potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części wyklucza możliwość zastosowania w tej sprawie art. 136 k.p.a. Trafne jest jednocześnie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż organ odwoławczy nie mógł rozpoznać niniejszej sprawy w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., czyli orzekać w sposób merytoryczny, bowiem organ I instancji nie rozstrzygnął niniejszej sprawy merytorycznie ( decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją niemerytoryczną – przypomnienie NSA). Niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, gdyż naruszyłoby to przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wskazanego wyżej art. 141 § 4 ustawy procesowej, wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi. Wskazywanie przez skarżącą w kasacji, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, nie pozwala również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mówić o naruszeniu w/w normy prawa procesowego. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy procesowej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Co do zasady ten przepis obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., FSK 2633/04, LEX Nr 173345). Zatem to, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi w tym wskazywanej przewlekłości postępowania czy też nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, że naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy to wskazywane naruszenia przy przedstawionej ocenie decyzji, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania nie mogły stanowić przesłanki do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w sprawie a więc oddalenia wniesionej skargi. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie przepis art. 141 § 4 ustawy procesowej nie został naruszony albowiem mając na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, które odpowiada wymogom tej normy, przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji rozważył i ocenił w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skoro w sposób prawidłowy oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy procesowej to tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż w okolicznościach niniejszej sprawy za nieusprawiedliwione uznać należy przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu.