I OSK 1222/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Ol 346/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 346/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi M. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie stwierdził brak uprawnień M. K. do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i odmówił wypłaty tego świadczenia od dnia 1 stycznia 2007 r., ponieważ wnioskodawca zajmuje na podstawie umowy użyczenia parter domu jednorodzinnego, w którym do wyłącznej dyspozycji ma dwa pokoje o łącznej powierzchni 23,03 m2 oraz kuchnię i łazienkę. Skoro zaś w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej brak jest definicji pojęcia "posiadanie", z którym ustawodawca związał kwestię dopuszczalności przyznania równoważnika pieniężnego, to okoliczność posiadania lokalu mieszkalnego należy wywodzić z definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, i w konsekwencji tego mając na uwadze art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 336 kc uznano, iż umowa użyczenia jest tytułem prawnym, na podstawie którego wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny, co wyłącza możliwość przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Warmińsko - Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż warunkiem przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest, aby strażak lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie posiadali w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Według zaś przepisów kodeksu cywilnego, które należy zastosować w niniejszej sprawie, tytułem prawnym posiadania lokalu mieszkalnego jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu danej osoby, i w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy jest to umowa użyczenia, dlatego odwołujący się nie spełnia warunków wynikających z art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Na decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył M. K. stwierdzając, że jest strażakiem mianowanym na stałe i z tego tytułu przysługuje mu na podstawie art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej prawo do lokalu mieszkalnego, nie ma jednak przydzielonego mieszkania służbowego, jak również nie posiada lokalu własnego mieszkalnego, spółdzielczego lub komunalnego. Z rodziną zajmuje natomiast – na podstawie umowy użyczenia - część pomieszczeń w domu jednorodzinnym, będącym własnością jego dziadków, lecz nie jest to lokal samodzielny. Odmowa zaś dalszej wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nastąpiła w związku z nowelizacją art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, do którego dodano zwrot "na podstawie przysługującego im tytułu prawnego", który to przepis organy orzekające błędnie interpretują, ponieważ nowelizacja ta miała na celu wyłącznie wprowadzenie do ustawy kompletnej regulacji materialnoprawnej uprawnień strażaków, dotychczas zawartej w aktach wykonawczych. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 Kpa, poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 346/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 8 tej ustawy, ponieważ ustawodawca - przewidując możliwość udzielenia strażakom pewnego przywileju finansowego - miał na celu pomoc w zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej strażaka i uprawnionych członków jego rodziny. Gramatyczna wykładnia art. 74 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej prowadzi do wniosku, że zaspokojenie tej potrzeby następuje przede wszystkim przez przydział lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów. Jeżeli jednak strażak nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 74 ust. 1 powołanej ustawy, to może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, chyba że nie spełnia on warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przez "uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu" należy rozumieć nabycie takiego lokalu mieszkalnego (domu) na własność lub współwłasność małżeńską, bądź uzyskanie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego (lokatorskiego lub własnościowego). Przepis art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyłącza z grona strażaków uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej te osoby, które posiadają odpowiedni lokal mieszkalny. Do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażak otrzymuje więc obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ - mając na uwadze z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - równoważnik pieniężny jest surogatem zasadniczego uprawnienia, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli strażak nie posiada lokalu. Ustawodawca posługując się w powołanym art. 78 ust. 1 terminem "posiadanie" nie odnosi tego pojęcia do "posiadania" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Odmienna bowiem wykładnia tego przepisu ograniczałaby prawo strażaków do otrzymania przedmiotowego świadczenia wyłącznie do sytuacji, gdy strażak wszedłby w posiadanie lokalu mieszkalnego w drodze czynu niedozwolonego czyli zajmowałby lokal w drodze samowolnego zajęcia bez tytułu prawnego. Termin "tytuł prawny", o którym mowa w powołanym art. 78 ust. 1, należy zatem rozumieć jako umowę dającą strażakowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od własności. Jeżeli więc skarżący korzysta z pomieszczeń mieszkalnych na parterze domu jednorodzinnego na podstawie umowy zawartej z właścicielami domu, to spełnia przesłankę braku zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, co warunkuje przyznanie spornego świadczenia. O ile zaś równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez strażaka koszty zawiązane z użytkowaniem lokalu, o tyle przyznanie go może być uzależnione od faktycznie ponoszonych przez niego kosztów. Z dołączonej do akt umowy nazwanej użyczeniem wynika, że skarżący zobowiązany został do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z korzystaniem z domu i dokonywania wszelkich napraw i remontów jakie okażą się konieczne w czasie trwania umowy, co wykracza poza obowiązki biorącego do używania wynikające z art. 713 kc, gdyż zgodnie z tym przepisem biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej a jeżeli poczynił inne wydatki lub nakłady na rzecz, stosuje się odpowiednio przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Mogłoby to świadczyć, że nie jest to umowa użyczenia w "czystej" postaci i dlatego należy przyjąć, że możliwości korzystania przez skarżącego z zajmowanego przez niego lokalu nie należy traktować jak posiadanie lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 346/08 złożył Warmińsko - Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez przyjęcie, że zawartej w tym przepisie przesłanki "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego" nie wypełnia posiadanie parteru budynku jednorodzinnego na podstawie umowy użyczenia, oraz naruszenie art. 336, art. 710 i art. 713 kc poprzez ustalenie wbrew tym przepisom, iż umowa użyczenia, na podstawie której skarżący korzysta z parteru domu jednorodzinnego nie jest tytułem prawnym do tego lokalu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok sprawy stwierdzając, iż Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na dowolnej i nie usprawiedliwionej wykładni, jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości brzmiącego art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, dokonując dla tej potrzeby rozszerzającej wykładni także art. 74 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy i art. 80 powołanej ustawy. Sąd pominął intencję przyznawania pomocy mieszkaniowej w jej najszerszym rozumieniu, jedynie w takich sytuacjach, w których strażak potrzeby mieszkaniowej nie ma zaspokojonej. Wnioskodawca od ponad 10 lat na podstawie umowy użyczenia korzysta nieodpłatnie z parteru domu jednorodzinnego swojego wuja (wcześniej dziadków), dlatego posiada - w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – tytuł prawny do zajmowanego nieodpłatnie lokalu. Jest także posiadaczem - w rozumieniu art. 336 kc - zajmowanego lokalu, a sama umowa użyczenia jako umowa "nazwana" dyspozycją przepisu art. 710 kc jest tytułem prawnym, czemu w niczym nie umniejsza fakt obowiązku ponoszenia kosztów bieżącego utrzymania przedmiotu użyczenia - art. 713 kc. Sytuacja skarżącego nie odpowiada zatem dyspozycji art. 78 ust. 1 powołanej ustawy, skoro wnioskodawca posiada lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia, zatem zarówno on sam jak i jego rodzina mają zaspokojoną potrzebę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., iż umowa użyczenia nie może być uznana za przysługiwanie prawa do posiadania lokalu mieszkalnego wykluczające uzyskanie równoważnika pieniężnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu cywilnego nie jest zasadny, skoro przepisy te nie mogły być podstawą rozstrzygnięć administracyjnych zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji, przez co także i Sąd nie stosował tych przepisów, jako wiążącego kryterium oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych, powołując normy prawa cywilnego jedynie do oceny ustalonego stanu faktycznego. W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest surogatem zasadniczego uprawnienia, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli strażak nie posiada lokalu, do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. O ile bowiem rozważania Sądu dotyczące uprawnień strażaka (mianowanego na stałe) do uzyskania pomocy finansowej w przypadku braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych należy w pełni podzielić, o tyle uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego określonego w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powiązane zostało przez ustawodawcę z koniecznością zapewnienia strażakowi pozostawania w stałej dyspozycji wynikającej z charakteru jego służby. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667, ze zm.) – o treści obowiązującej w chwili zastosowania go przez organy administracji orzekające w sprawie, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Z powołanego przepisu jednoznacznie zatem wynika, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego przysługuje za brak lokalu mieszkalnego ale tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada takiego lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską ustawodawca przyjmuje przy tym miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż służbę pożarniczą cechuje daleko idąca dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, z racji niemożliwego zaplanowania szczególnie działań gaśniczo-ratowniczych, skoro działania te dotyczą zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, a których skala może wymagać udziału wszystkich strażaków danej jednostki i to niezależnie od pory dnia i nocy. Z tego względu, oczywistym wymogiem służby pożarniczej jest gotowość jej pracowników do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, co wymusza konieczność zamieszkiwania tych osób w pobliżu jednostki pełnienia służby, aby zapewnić uzyskanie gotowości wykonywania działań ratowniczo-gaśniczych w jak najkrótszym czasie. W tym właśnie celu, w omawianym art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej związano prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego z faktem nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby, niezależnie od tego, czy posiada lokal mieszkalny poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską. Omawiany równoważnik pieniężny nie stanowi zatem formy zaspokajania potrzeby mieszkaniowej strażaka gdy nie posiada on lokalu mieszkalnego, temu służy bowiem prawo do otrzymania pomocy finansowej. Natomiast o równoważnik pieniężny określony w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak może się ubiegać tyko wtedy, gdy nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej tego miejsca. W zaskarżonym wyroku Sąd nie rozważył tej okoliczności, wskutek czego błędnie uznał omawiany równoważnik pieniężny za jedną z form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych strażaka w przypadku nieposiadania przez niego jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Świadczy to o błędnej wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jako przepisu prawa materialnego, dlatego zaskarżony wyrok należało uchylić. Zarzucenie zaś w skardze kasacyjnej naruszenie jedynie prawa materialnego umożliwia rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi złożonej na decyzje administracyjne wydane w sprawie. Rozpatrując zatem skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008 r. należy stwierdzić, iż omawianej wyżej okoliczności dotyczącej dopuszczalności przyznania równoważnika pieniężnego na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie rozważyły również organy administracji orzekające w sprawie. Aczkolwiek z ustalonego przez nie stanu faktycznego wynika, iż M.K. zamieszkuje ze swoją rodziną w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie umowy użyczenia, położonego w Olsztynie, w której to miejscowości wykonuje swoją służbę. Stanowi to - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnienie ustawowego warunku z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ponieważ w wyniku tego posiadania – jako stanu faktycznego ukształtowanego umową użyczenia – M. K. zamieszkuje w miejscu pełnienia służby, co wyklucza dopuszczalność przyznania równoważnika pieniężnego określonego w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Pomimo więc niepełnego uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których rozważono jedynie kwestię charakteru prawnego umowy użyczenia prawidłowo przyjmując tę umowę za skutkującą posiadaniem przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, zawarte w nich rozstrzygnięcie odpowiada prawu, dlatego skarga złożona na te decyzje podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie.