II OSK 409/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2009 r. , sygn. akt II SA/Gl 361/09 w sprawie ze skargi E.H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od E.H. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 530 ( słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1109/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia [...] lutego 2002 r. Uchylona decyzja nakazywała rozbiórkę nadbudowanej części tarasu przylegającego do budynku mieszkalnego na parceli nr [...] przy ul. [...], zrealizowanej samowolnie w latach 2000-2001, Sąd wskazał nadto na konieczność uwzględnienia zmian stanu prawnego, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie – Prawa budowlanego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że właścicielką działki jest skarżąca, która w dniu 14 lutego 2007 r. nabyła nieruchomość przy ul. [...] ze zrealizowaną na niej samowolną nadbudową, która miała miejsce w latach 2000-2001. Sąd I instancji wskazał, że w obiegu prawnym pozostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia [...] maja 2007 r., w którym nałożono na inwestorów: K. i H.H. obowiązek przedstawienia do dnia 31 lipca 2007 r. dokumentów wskazanych w tym postanowieniu. Nałożone obowiązki zostały wykonane przez stronę postępowania. Wobec wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę organ ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w kwocie 30.000,00 zł. Na postanowienie o wysokości opłaty legalizacyjnej zażalenie złożyła skarżąca. W jej ocenie art. 49 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.) nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem została ona zakończona decyzją z dnia 3 kwietnia 2002 r., co oznacza, że w sprawie należało stosować przepisy obowiązujące w dacie wykonania nadbudowy czyli w 2000 i 2001 r. W dalszej części zażalenia jego autorka zakwestionowała obliczenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2003 r. twierdząc, że wprowadzenie opłaty legalizacyjnej aktem podustawowym jest niekonstytucyjne – § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132). Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu powyższego zażalenia – zaskarżonym postanowieniem utrzymał postanowienie I instancji w mocy. Organ zaakceptował ustalony stan faktyczny i jego kwalifikację prawną. Wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. została uchylona wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1109/02, a w jego uzasadnieniu Sąd nakazał w ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz. 888). W skardze do Sądu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie w sprawie likwidacji przedmiotowej samowoli zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Nie zostało jednak ukończone przed tą datą. Decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nakazującą rozbiórkę została uchylona, a dla organów orzekających w sprawie oznaczało to obowiązek kontynuacji postępowania dotyczącego samowolnej nadbudowy przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego wynikającego z powołanych wyżej ustaw nowelizujących. W rozpoznawanej sprawie zostały spełnione warunki z art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, natomiast skarżąca kwestionuje ustaloną opłatę legalizacyjną, twierdząc, że legalizacja powinna się odbyć na podstawie art. 49 ustawy, obowiązującego w okresie przedmiotowych robót budowlanych to jest 2000-2001 r., z którym to przepisem nie łączył się obowiązek ponoszenia opłat legalizacyjnych. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., ale jedynie w zakresie w jakim wyłączały one stosowanie art. 49 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Uznanie niekonstytucyjności intertemporalnego przepisu art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej – Prawo budowlane, w ocenie Sądu I instancji, nie zmienia stanu prawnego w niniejszej sprawie. Powołane orzeczenie dotyczy bowiem jedynie podmiotów, które przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały określone w art. 49 ustawy – Prawo budowlane przesłanki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu (jego części) to jest od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Obie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie i jedynie w sytuacji ich łącznego zaistnienia odpowiada konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki wobec niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro roboty budowlane zostały wykonane w latach 2000-2001 to zmiana stanu prawnego wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. ich nie dotyczy. Zdaniem Sądu I instancji, samo ustalenie opłaty legalizacyjnej znajduje podstawę w przepisach ustawy Prawo budowlane – artykule 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego. Wzór obliczania należnej opłaty został określony w art. 59f, a kategoria obiektów i współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy – Prawo budowlane, będący jej integralną częścią. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r., wydane w oparciu o ustawową delegację, określa wyłącznie stawkę opłaty (s), a więc ani nie przesądza o jej zasadności ani wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 30 § 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Zarzuciła również naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca podała, że w toku postępowania zmarła K.H., będąca stroną postępowania i organy nie ustalił jej następców prawnych oraz nie wezwały ich do udziału w sprawie, czego nie dostrzegł też Sąd I instancji. Uzasadniając pozostałe zarzuty wskazano na nieuwzględnienie faktu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej następstwem tego wyroku był brak możliwości zastosowania wymienionych przepisów, które utraciły moc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowiąca przedmiot postępowania samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w 2000 i 2001 r., gdy budynek ten był zajmowany przez H.H. i jego żonę K.H.. W postępowaniu dotyczącym tej samowoli budowlanej osoby te były więc stroną postępowania. W 2007 r. H.H. zbył całą nieruchomość, której był wyłącznym właścicielem, skarżącej E.H. Z chwilą nabycia przez nią tej nieruchomości na skarżącą przeszły wszelkie związane z tą nieruchomością prawa i obowiązki, w tym również związane z samowolną rozbudową nabytego budynku mieszkalnego. Zmarła w 2007 r. K.H. nie była natomiast właścicielką przedmiotowej nieruchomości i w tej sytuacji zbędne było ustalanie jej następców prawnych. Adresatem decyzji dotyczącej likwidacji skutków samowoli budowlanej jest – zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spadkobiercy K.H. nie należą do żadnej z wymienionych kategorii i – wobec tego – nie wstąpili do toczącego się postępowania w jej miejsce, na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest więc nieuzasadniony. Podobnie należy też ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Samowolna nadbudowa budynku mieszkalnego skarżącej miała miejsce w latach 2000 i 2001. Obowiązujący w tym czasie art. 48 Prawa budowlanego przewidywał bezwzględny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego czy rozbudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy obiekt ten był wzniesiony zgodnie z prawem i regułami sztuki budowlanej. Przepis art. 48 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Celem dokonanej zmiany było umożliwienie zalegalizowania tych samowoli budowlanych, które nie naruszały przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanych (art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu). Możliwość takiej legalizacji zależała jednak od spełnienia przez właściciela obiektu szeregu wymogów ustawowych, w tym uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy). Niewykonanie nałożonych obowiązków, w tym nieziszczenia opłaty legalizacyjnej, skutkuje nałożeniem obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Wprowadzając zmiany dotyczące usuwania skutków samowoli budowlanej ustawodawca przewidział w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., że do postępowań o samowolę budowlaną wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się przepisy nowej ustawy, dające możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez koniecznego pozwolenia lub zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjny z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) jedynie w tej części, w której wyłączył stosowanie dotychczasowego przepisu art. 49 ust. 1 do budowy obiektu lub jego części, mimo że okres 5 lat od ukończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., to jest wejścia w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie ta szczególna sytuacja nie zaistniała i organy trafnie uznały, że skutki samowoli budowlanej należy usuwać stosując nowe przepisy. Nałożenie na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jako jednego z warunków legalizacji samowolnie rozbudowanego obiektu, było więc zgodne z prawem. Skarga kasacyjna podlega więc oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. NSA zasądził od skarżącej na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 530 zł, ustalając tę wysokość na postawie przepisów § 2 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 października 2002 r. w spawie opłat za czynności adwokacie... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).