II OSK 1928/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 513/09 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 513/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] marca 2008 roku, Nr [...], którym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Wojewoda nie uzgodnił realizacji inwestycji polegającej na budowie stopnia wodnego na rzece Gwdzie w miejscowości Krupsko, gmina Szydłowo. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że Wójt Gminy Szydłowo zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wskazanego stopnia. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie obszaru chronionego krajobrazu Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy oraz obszaru Natura 2000 Puszcza nad Gwdą (kod PLB 300012). Odmowa uzgodnienia wynika z treści zakazów wynikających z położenia przedsięwzięcia na obszarze chronionego krajobrazu, z uwagi na treść rozporządzenia nr 212/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 listopada 2006 roku w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałeckie i Dolina Gwdy" (Dz. Urz. Woj. Wlk. Nr 201, poz. 4770). Zawiera ono szereg zakazów w tym realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150), jak i dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia). W świetle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wskazane zakazy nie dotyczą inwestycji celu publicznego. W przepisach brak jest definicji pojęcia "racjonalnej gospodarki rolnej". W ocenie organu strona jednak takiej nie prowadzi. Budowane urządzenie nie będzie służyć takiej gospodarce, a tym bardziej racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej, gdyż strona nie prowadzi działalności związanej z tymi działami gospodarki. W tej sytuacji istotne znaczenie ma ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. W ocenie organu, wnoszący o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji bezzasadnie wywodzi, iż organ uzgadniający nie jest kompetentny do kwalifikacji inwestycji jako należącej (bądź nie) do inwestycji celu publicznego. Ustalenia, czy obowiązują zakazy, nie można dokonać w oderwaniu od oceny, czy inwestycja należy do kategorii "celu publicznego". Inwestycją taką jest działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozumieniu tej ustawy celem takim jest budowa i utrzymanie obiektów służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Powstały na skutek spiętrzenia zbiornik nie będzie służył tym celom i nie powinien być także traktowany jako zbiornik małej retencji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W., podnosząc zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą interpretację oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego organ uzgadniający nie był kompetentny dla oceny, czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, gdyż kwalifikacji dokonuje organ prowadzący postępowanie główne. Na poparcie tego twierdzenia skarżący przywołał tezy z orzecznictwa, w tym powołał się na wyrok sygn. akt II SA/Po 1189/05. Skarżący podniósł również, że nietrafne są wywody organu, jakoby nie prowadził on działalności rolniczej, gdyż prowadzi wraz z żona gospodarstwo rodzinne. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje organu odwoławczego od Ministra Środowiska, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 513/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stopnia wodnego na rzece Gwdzie. Jak wynika z załączonej dokumentacji (m.in. Raportu o oddziaływaniu projektowanego stopnia wodnego i zbiornika małej retencji...." Poznań, styczeń 2008) stopień ten służyć ma realizacji małej elektrowni wodnej (patrz np. str. 107-111 raportu, gdzie wskazuje się potrzebę rozwoju małych elektrowni wodnych – MEW). Na terenie, gdzie było planowane przedsięwzięcie obowiązuje zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 212/06). Trafnie, zdaniem Sądu I instancji, wywiódł organ, iż realizacja przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności ze wskazanym zakazem. Realizowane przedsięwzięcie służące produkcji energii elektrycznej nie może być bowiem zaliczone do działań mieszczących w się w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej (produkcja roślinna lub zwierzęca). Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby zamiarem wnioskodawcy była wyłączanie produkcja energii na własne potrzeby – dla celów prowadzonej osobiście działalnością rolniczej. Trafnie także wskazano, zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonym postanowieniu, że budowa stopnia wodnego nie służy równocześnie gospodarce leśnej, czy rybackiej (takowej skarżący w ogóle nie prowadzi). Skoro celem piętrzenia nie jest przeciwdziałanie niekorzystnym stanom wód, nie może być ona uznana za służącą racjonalnej gospodarce wodnej w rozumieniu rozporządzenia nr 212/06. Sąd I instancji wskazał również, że należy mieć na uwadze, iż przypadków zwolnienia od zakazu zmiany stosunków wodnych, jako wyjątku od zasady, nie można interpretować rozszerzająco. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, iż skarżący nie prowadzi w ogóle działalności rolniczej nie czyni zadość wymogowi precyzyjnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jednak kontekst jego zamieszczenia (w połączeniu z kolejnymi zdaniami uzasadnienia) każe uznać, iż intencją organu było stwierdzenie, że realizacja progu nie stanowi działalności rolniczej, nie zaś, iż skarżący takiej nie prowadzi (skarżący podnosi, iż takie twierdzenie mija się z prawdą). W tym kontekście, podnoszona w skardze kwestia wadliwego ustalenia w tym zakresie, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie w treści uzasadnienia, jako naruszenie prawa procesowego (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.) nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd jego stwierdzenie przez Sąd nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Trafnie także zdaniem Sądu, organ administracji ustalił, iż w przypadku przedsięwzięcia, którego realizację zamierza skarżący, nie znajdzie zastosowania wyłączenie zakazów w myśl art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż nie mieści się w zakresie przedsięwzięć wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby przedsięwzięcie było niezbędne z punktu widzenia realizacji celów wskazanych w pkt 4 wskazanej regulacji. Okoliczności takiej nie podnosiła nawet sama strona na etapie wniesienia skargi. Podobnie realizacja obiektów niezbędnych dla funkcjonowania elektrowni wodnej nie mieści się w zakresie przedsięwzięć wskazanych w pkt 2 (wskazano tam jedynie urządzenia służące do przesyłu energii). Nietrafne zdaniem Sądu, są wywody skargi, jakoby organ administracji nie był kompetentny do oceny, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Kwestia ta, z uwagi na użycie tego pojęcia w przepisach normatywnych regulujących zakres zakazów należy do kompetencji organu uzgadniającego, nie pod kątem weryfikacji działań organu prowadzącego główne postępowanie (toczy się ono w zakreślonym wnioskiem przedmiocie wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego) lecz w celu oceny, w ramach własnych kompetencji, czy proponowane działania są dopuszczalne z punktu widzenia istniejących zakazów. Przyjęcie wykładni, jakoby w tym zakresie organ uzgadniający był związany wnioskiem inwestora odnośnie do kwalifikacji przedsięwzięcia (żądał on wszczęcia postępowania w konkretnym przedmiocie) byłoby całkowicie nieracjonalne i nie wynika z żadnych regulacji normatywnych. Sąd podniósł, że jedynie na marginesie należy wskazać, iż przywołane w skardze orzeczenia (np. o sygn. V SA 609/01) potwierdzają zasadność zajęcia stanowiska przez organ w kwestii, czy przedsięwzięcie należy do inwestycji celu publicznego. Wskazuje się w nich bowiem, iż organ uzgadniający powinien się wypowiadać w granicach swoich kompetencji. Granice zakazów, ograniczone m.in. pojęciem "inwestycji celu publicznego", podlegają merytorycznej analizie organu uzgadniającego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii tej, ze względu na zakres zagadnień przesądzanych, nie ma znaczenia przywoływany w skardze wyrok o sygn. akt II SA/Po 1189/05. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest okoliczność, czy realizacji planowanego przedsięwzięcia stoi także na przeszkodzie zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 212/06, w związku z treścią art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (w tej kwestii znaczenie mogłaby odgrywać treść wskazanego wcześniej raportu). Trafnie też, zdaniem Sądu I instancji, wskazano w zaskarżonym postanowieniu, iż sprzeczność planowanego do realizacji przedsięwzięcia z zakazem wynikającym z rozporządzenia nr 212/06 jest wystarczającą przesłanką odmowy uzgodnienia. Bez znaczenia natomiast w przedmiotowej sprawie jest kwestia, czy realizacja przedsięwzięcia byłby dopuszczalna z punktu widzenia ochrony dóbr przyrodniczych objętych regulacjami prawa wspólnotowego (obszary Natura 2000). Prawodawstwo to nie wyklucza bowiem objęcia dalej idącą ochroną dóbr przyrodniczych istotnych z punktu widzenia kraju członkowskiego. Skoro określona ingerencja w zasoby środowiska jest niedopuszczalna z punktu widzenia form ochrony przyrody chronionych prawem krajowym, niecelowe byłoby rozważnie, czy byłaby ona dopuszczalna z uwagi na ochronę dobór chronionych prawem wspólnotowym. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. W., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego i podlega rygorom zawartym w tym przepisie, 2. naruszenia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjecie, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi celu publicznego, 3. naruszenia art. 6 i art. 174 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i art. 4 dyrektywy 2001/77/WE poprzez przyjęcie, że przepisy prawa polskiego są przepisami nadrzędnymi nad przepisami prawa wspólnotowego, 4. naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 listopada 2006 roku, Nr 212/06 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Wałecki i Dolina Gwdy" zawiera zakazy, realizacji inwestycji, w tym inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska i nie wzięcie pod uwagę, że zakazy te nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz bezpieczeństwa państwa, zaś realizacja inwestycji w odnawialne źródła energii spełnia kryteria definicji bezpieczeństwa Państwa, zawartej w art. 13 i 14 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne oraz w doktrynie zarządzania bezpieczeństwem energetycznym zawartej w polityce energetycznej Polski do 2025 roku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ samorządowy jest najlepiej zorientowany, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i organ ten jednoznacznie to określił. Sąd I instancji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia art. 1 i art. 9 ust. 19 a i e Prawa wodnego. Bezpodstawnie też uznał, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja celu publicznego może być realizowana zarówno przez inwestora publicznego, jak i prywatnego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji wbrew zapisom art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami bezpodstawnie uznał, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie jest wymienione w tym przepisie. Z przepisu tego wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są inne cele określone w odrębnych ustawach. Takim celem jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, budowa elektrowni wodnej, jako inwestycja w odnawialne źródło energii. Inwestycje tego rodzaju służą ochronie środowiska, a Polska podpisując Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską zobowiązała się inwestować w elektrownie wodne i siłownie wiatrowe. Sąd I instancji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie wziął pod uwagę, że zakazy wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 216/06 nie mogą dotyczyć wykonywania zadań na rzecz szeroko rozumianego bezpieczeństwa Państwa. Inwestycja w odnawialne źródła energii spełnia kryteria definicji bezpieczeństwa Państwa zawartej w art. 13 i 14 pkt 6 ustawy Prawo energetyczne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można też zgodzić się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem, że prawo polskie jest nadrzędne w stosunku do prawa wspólnotowego. Polska, wstępując do Unii Europejskiej, zobowiązała się do przestrzegania dyrektyw unijnych, chyba że z przepisów polskich jednoznacznie będzie wynikać, że przepisów unijnych nie należy stosować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Za niezasadny uznać należy podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 – tekst jednolity ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 – tekst jednolity ze zm.). W art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody wymienione zostały zakazy, jakie mogą być wprowadzane na obszarze chronionego krajobrazu. Z art. 24 ust. 2 tejże ustawy wynika natomiast, że zakazy wymienione w ustępie pierwszym nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz realizacji inwestycji celu publicznego. Wnoszący skargę kasacyjną prezentuje pogląd, że planowana przez niego inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji, że zakazy wymienione w art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody nie mają w jego przypadku zastosowania. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za nieuprawniony. Kwestię wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z art. 50 ust. 1 tejże ustawy wynika, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 2 pkt 5 wymienionej wyżej ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Katalog inwestycji celu publicznego wskazany w art. 6 pkt 1 – 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jest katalogiem zamkniętym. Inwestycjami celu publicznego są więc wyłącznie inwestycji wymienione w art. 6 pkt 1 – 9 tejże wyżej ustawy oraz inwestycje, wskazane jako inwestycje celu publicznego w innych ustawach (art. 6 pkt 10). Planowana przez wnoszącego skargę kasacyjną inwestycja, to jak wynika z projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, budowa stopnia wodnego w celu stworzenia małej retencji, stanowiącego obiekt hydrotechniczny, w skład którego miałyby wchodzić: ścianka szczelna, zapora czołowa, jaz piętrzący, przepławka dla ryb oraz budynek techniczny. Nadto, jak wynika z projektu decyzji, powstała budowla winna uwzględniać możliwość wykorzystania spiętrzenia wody do celów energetycznych. Wnoszący skargę kasacyjną zamierzał w istocie zbudować elektrownię wodną, co przyznaje w skardze kasacyjnej. Z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że realizacja elektrowni wodnej nie jest zaliczana do inwestycji celu publicznego. Nie jest bowiem ona urządzeniem służącym do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Nie można też uznać, że elektrownia wodna jest obiektem lub urządzeniem służącym do korzystania z urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Wręcz odwrotnie, to właśnie te urządzenia są niezbędne do należytego funkcjonowania elektrowni. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 15 maja 2008 roku, sygn. akt II OSK 548/07 (LEX nr 503449) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona na drodze wykładni. W katalogu tym znajdują się, co prawda pewne "furtki" interpretacyjne, takie jak klauzula obronności państwa czy bezpieczeństwa publicznego, jednak i one muszą one być tłumaczone w sposób zwężający, opierając się na przepisach innych ustaw, zgodnie z ratio legis art. 6 u.g.n., którym jest stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego". Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"), to sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany, jako wskazujący na ww. niezbędność." Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Jeśli ustawodawca w innych ustawach stwierdza, iż określonego rodzaju inwestycja jest celem publicznym, to wskazuje to w sposób wyraźny i jednoznaczny. Przykładowo w art. 13e ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) ustawodawca stwierdził, że wydzielanie gruntów w celu realizacji miejscowego planu odbudowy stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Kolejnym przykładem może być ustawa z dnia 8 lipca 2010 roku o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963). W art. 1 tej ustawy ustawodawca stwierdza, że ustawa ta określa szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zwanej dalej "inwestycją", oraz organy właściwe w tych sprawach zaś w art. 3 stwierdza, że inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Także w art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 roku o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.) ustawodawca wskazał, że inwestycje w zakresie terminalu oraz inwestycje towarzyszące są celami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wskazywanie przez skarżącego na treść art. 1 i art. 19 pkt 9 lit. a i e ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 roku Nr 239, poz. 2019 – tekst jednolity ze zm.) stanowi niedopuszczalną próbę rozszerzenia katalogu celów publicznych, wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Analogicznie traktować należy powoływanie się skarżącego na art. 13 i 14 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 roku Nr 89, poz. 625 – tekst jednolity ze zm.) i twierdzenie, że planowana inwestycja ma na celu zabezpieczenie bezpieczeństwa Państwa poprzez wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. W konsekwencji za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 listopada 2006 roku, Nr 212/06. Za niezasadny uznać należy także podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przepisy prawa polskiego są przepisami nadrzędnymi nad przepisami prawa wspólnotowego. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż wzajemne relacje między prawem krajowym a prawem wspólnotowym nie są oparte na zasadzie nadrzędności i podrzędności. Relacje te oparte są na zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do przepisów prawa krajowego. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie wynika wprost z przepisów Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz z Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zasada ta została sformułowana w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zasada pierwszeństwa oznacza zakaz stosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z przepisami prawa wspólnotowego, zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym oraz zakaz utrzymywania w krajowym porządku prawnym przepisów, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym (Stosowanie Prawa Unii Europejskiej Przez Sądy pod redakcją Andrzeja Wróbla. Zakamycze 2005, str. 108, 109, 110). Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie wynika ze wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną art. 6 i art. 174 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Art. 6 tego Traktatu stanowi, że państwa Członkowskie, działając w ścisłej współpracy z instytucjami Wspólnoty, koordynują swoje polityki gospodarcze w stopniu koniecznym do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu. Nadto przepis ten stanowi, że instytucje Wspólnoty dokładają starań, aby nie naruszać wewnętrznej i zewnętrznej stabilności finansowej Państw Członkowskich. Z kolei art. 7 dotyczy funkcjonowania Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i stanowi, że jeżeli skarga jest zasadna, Trybunał Sprawiedliwości orzeka o nieważności danego aktu, oraz że w odniesieniu do rozporządzeń Trybunał Sprawiedliwości, jeśli uzna to za niezbędne, wskazuje, jakie skutki rozporządzenia, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. Brak jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny swoim rozstrzygnięciem naruszył przytoczone wyżej przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że prawodawstwo wspólnotowe nie wyklucza objęcia dalej idącą ochroną dóbr przyrodniczych przez prawodawstwo kraju będącego członkiem wspólnoty. Pogląd ten jest prawidłowy i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Akty prawne Wspólnoty w postaci dyrektyw określają minimalne wymogi dotyczące ochrony środowiska, jakie państwo członkowskie winno wprowadzić do porządku krajowego. Państwo członkowskie może wprowadzić w porządku krajowym ochronę dalej idącą w stosunku do tej, która wynika z przepisów dyrektywy. Odnośnie do podniesionego przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 4 dyrektywy 2001/77/We stwierdzić należy, iż zarzut ten jest sformułowany w sposób uniemożliwiający merytoryczne odniesienie się do niego. Podnieść należy, iż obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały przez Sąd I instancji naruszone. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy konkretny przepis, nazwę aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje, datę jego uchwalenia oraz miejsce publikacji. Wskazanie jedynie nr artykułu dyrektywy oraz numeru dyrektywy nie spełnia tego wymogu i w istocie oznacza "przerzucenie" na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku sprecyzowania zarzutu, co jest niedopuszczalne. Jest to bowiem obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną, a nie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto stwierdzić należy, iż dyrektywa, co do zasady nie jest aktem prawnym, który stosowany jest bezpośrednio. Wymogi zawarte w dyrektywie skierowane są do Państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Na Państwie członkowskim ciąży obowiązek wprowadzenia do prawa krajowego rozwiązań prawnych zawartych w dyrektywie. Dyrektywa może być stosowana bezpośrednio tylko wówczas, gdy jej przepisy nie zostały wprowadzone do prawa krajowego lub wprowadzone nieprawidłowo. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, że zaistniały tego rodzaju okoliczności. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.