II SA/Kr 1020/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E.D. i G.D. na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E.D. i G.D. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 15.05.2007r. znak [....] , na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E.D. oraz G.D. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Projekt zamienny do pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek fitness club i budynek siłowni wraz z infrastrukturą techniczną wod.-kan., elek. gaz oraz przebudową części ulicy [....] na działkach nr [....] i [....] , wraz z infrastrukturą techniczną : przyłącz kabla nn, przyłącz gazociągu, wodociągu, kanalizacji sanitarnej na działkach nr [....] i [....] , obr. [....] ." Orzekając w ten sposób przytoczono treść art. 36a ust. 1, ust. 3, 32 ust. 4 art. 35 ust. 1 pkt 1 wyjaśniając, że w postępowaniu dotyczącym zmiany pozowania na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 1-3 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest uwzględnić ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale tylko wtedy, gdy brak jest miejscowego planu. W toku niniejszego postępowania ustalono, że na terenie, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne zamienne do decyzji pozwolenia na budowę Nr [....] z dnia 18.04.2002r. znak [....] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " uchwalony przez Radę Miasta K. dnia 6.07.2005r. uchwałą Nr LXXXIV/833/05. Planowana inwestycja znajduje się w terenach oznaczonych symbolem ZO - tereny otwarte, zaś zgodnie z § 18 tego planu, w terenach ZO 4 obowiązuje zakaz zabudowy. Uwzględniając zatem, że dyspozycje art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie zostały w sprawie niniejszej spełnione, odmówiono zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie E.D. i G.D. , którzy domagali się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego - w szczególności art. 36a ustawy - Prawo budowlane, oraz przepisów prawa procesowego, skarżący wskazywali w obszernych wywodach na powinność zastosowania w sprawie niniejszej ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, branej pod uwagę przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18.04.2002r. znak [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę , z pominięciem ustaleń obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania E.D. i G.D. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15.05.2007r. znak [....] , decyzją Wojewoda [....] z dnia 31.07.2007r. znak [....] , na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( jednolity Dz. U. z 2006r.Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe uzupełniono ustalenia wskazując na fakt dołączenia przez inwestorów do wszczynającego postępowanie wniosku z [....] .2007r. również decyzji Nr [....] z dnia 25.03.2004r. znak [....] . Powołano w rozważaniach analogiczne przepisy do wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, poszerzając ocenę prawną o treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz akcentując obowiązek sprawdzenia w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W tym kontekście wyjaśniono, że skoro przedmiotowy teren znajduje się w obszarze oznaczonym ZO 4 - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " ( uchwała Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta K. z 6.07. 2005r.) , na którym obowiązuje zakaz zabudowy, wydanie decyzji o jaką wnioskowali inwestorzy E.D. i G.D. musiało spotkać się z odmową. Udzielenie jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, zatem również pozwolenia na zmianę inwestycji, w związku z zakazem zabudowy w obszarze ZO 4 byłoby niezgodne z ustaleniami obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", stąd po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych akt sprawy nie znaleziono przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano na możliwość zastosowania w sprawie niniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnionej uprzednio w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie w sytuacji nieobowiązywania aktualnie na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 31.07.2007r. znak [....] , E.D. i G.D. zarzucali organom obu instancji naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm. ) poprzez ich błędne zastosowanie, jak również art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15.05.2007r. znak [....] , a także zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe podobnie jak w odwołaniu wskazywali, skarżący wskazywali w obszernych wywodach na powinność zastosowania w sprawie niniejszej ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, branej pod uwagę przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18.04.2002r. znak [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę , a nie ustaleń obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosili nadto, że rozstrzygnięcia zawarte w obu decyzjach godzą w wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także statuowaną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. W sprawie niniejszej organu nie ustaliły bowiem w prawidłowy sposób stanu prawnego, czego następstwem jest pozbawienie skarżących możliwości wykonywania chronionych prawem uprawnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25.01.2008r. sygn. akt II SA/Kr 1053/07 oddalono powyższą skargę stwierdzając, że przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zostały naruszone ani przepisy prawa procesowego, ani też prawa materialnego. W uzasadnieniu tego wyroku, uznając skargę za bezzasadną oceniono jako nieprawidłowe zapatrywanie skarżących , że obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy przedmiotowej sprawy. W nawiązaniu do art. 36a ust. 3 i art. 32-35 Prawa budowlanego zaakcentowano w szczególności, że złożenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę wszczyna nową sprawę administracyjną, którą rozpatrywać należy na tle aktualnego stanu prawnego. Decyzja wydana w trybie art. 36a nie stanowi swoistego " otwarcia " sprawy zakończonej poprzednio decyzja ostateczną , a zatem w sprawie niniejszej organ był zobowiązany do sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu zamiennego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja WZIZT wydana dla poprzedniego zamierzenia inwestycyjnego nie jest częścią stanu prawnego sprawy wszczętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego. W sprawie niniejszej art. 36a w związku z art. 32 - 35 Prawa budowlanego należało zastosować w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu obowiązującego na dzień rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego projekt zamienny. Wobec stwierdzenia niezgodności projektu zamiennego z planem zagospodarowania przestrzennego, należało odmówić wydania pozwolenia na budowę. Uznając też za bezzasadny zarzut naruszenie art. 107 k.p.a. wskazano, że rozważane w sprawie zagadnienie nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych i sprowadza się do konstatacji, że pozwolenie na budowę w związku z projektem zamiennym jest wydawane po przeprowadzeniu odrębnego postępowania, w nowej sprawie administracyjnej, na tle nowego stanu prawnego, zaś argumentacja ta oraz jej konsekwencje znalazły odzwierciedlenie w obu kwestionowanych decyzjach. W skardze kasacyjnej od wyroku E.D. oraz G.D. domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego i wydanie pozwolenia na budowę nie należy brać pod uwagę istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz zapisy planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przy błędnym zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez błędne oddalenie skargi. Skarżący wnosili też o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.04.2009r. sygn. akt II OSK 583/08 uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania , jak również zasądzono od Wojewody [....] na rzecz E.D. i G.D. kwotę 600 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Orzekając w ten sposób podano, że chybiony jest wprawdzie zarzut błędnej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, ale jednocześnie trafnie wskazano, iż wadliwie zastosowano art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem pominięto całość uregulowań zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O ile trafnie przedstawiono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a., o tyle nie jest zrozumiały zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. W ustaleniach faktycznych podano dalej, że Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została w dniu 27.03.2000r. W terminie ważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy, dla zamierzenia budowanego objętego decyzją z dnia 27.03.2000r. wydana została w dniu 18.04.2002r. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia 18.04.2002r. została następnie przeniesiona na skarżących decyzją z dnia 25.03.2004r. Oczywistym jest, iż decyzja z dnia 27.03. 2000r., w oparciu o którą wydana została decyzja z dnia 18.04.2002r., nie wygasła nawet w razie uchwalenia nowego lub zmiany dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w oparciu o tą decyzję wydano wskazaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę. Zawarte w tym zakresie uregulowanie, obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 27.03.2000r. w art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest jasne i nie budzi wątpliwości. W odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 18.04.2002r. przy realizacji przedmiotowego obiektu nastąpiło "istotne odstąpienie", które spowodowało wystąpienie skarżących z wnioskiem o zatwierdzenie zmienionego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę uwzględniającego zaistniałe odstępstwa. W ramach oceny prawnej wyjaśniono, że stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem wskazuje na to, iż w myśl art. 36 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z kolei z art. 35 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza (... ) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu." Wypływająca z ust. 1 art. 36a ustawy Prawo budowlane zasada, wyklucza odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 5 odwołującego się do nieistotnych odstąpień zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przytoczone wyżej regulacje wskazują na to, iż w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 - art. 35 Prawa budowlanego). Nie jest możliwa zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wykraczająca poza warunki dopuszczalne miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też poza warunki wskazane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile taka dla planowanego, objętego zmianą zamierzenia inwestycyjnego została wydana. Jeżeli więc inwestor zamierza zmienić sposób zagospodarowania terenu, to powinien wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile taka jest wymagana, bądź też opracować projekt uwzględniający postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano dalej, że na wskazane wyżej wymagania trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, podkreślając też zasadnie konieczność zgodności zmienionego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale pominął Sąd pierwszej instancji to, iż plan winien być analizowany w całości, a nie można opierać się tylko na jego fragmentach. Ta okoliczność dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy była istotna. Teren, bowiem objęty wnioskiem skarżących znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, wprowadzony uchwałą Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta K. z dnia 6.07.2005r. opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z 2005r. Nr [....] poz. [....] w dniu 29.08.2005r. Sąd pierwszej instancji pominął jednak pozostałe regulacje zawarte we wskazanym wyżej planie tj. część ogólnych postanowień planu, w tym § 8 ust. 2. Powyższe uregulowanie obowiązującego planu stanowi, iż w terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, z możliwością pewnej zmiany ich obrysu, pod warunkiem wykluczenia powiększenia powierzchni dotychczasowego obrysu. Do tegoż postanowienia planu, jak i innych zawartych w nim regulacji poza zapisem wskazanym w § 18 planu w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się, nie przedstawiono też zakresu zmian w stosunku do projektu pierwotnego objętego decyzją z dnia 18.04.2002r. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić uwagi wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący podtrzymali wnioski i zarzuty skargi wskazując dodatkowo na zaszłą zmianę stanu prawnego związaną z rozstrzygnięciem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.04.2008r. sygn. akt II SA/Kr 757/06, którym uchylona została uchwała Rady Miasta K. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] ". Uchwała ta utraciła moc z chwilą prawomocności wyroku i od momentu jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.04.2009r. sygn. akt II OSK 583/08. Treść tego wyroku przesądza o prawidłowości zastosowania w sprawie niniejszej art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, z którego wynikał nakaz oceny przedmiotowego przedsięwzięcia na tle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " uchwalonego przez Radę Miasta K. dnia 6.07.2005r. uchwałą Nr LXXXIV/833/05 ( Dz. Urz. Województwa M. z 29.08.2005r. Nr....., poz. .... ), względnie przy jego braku - uzyskanej dla zmienionej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 27.03.2000r. znak [....] branej pod uwagę przy wydaniu decyzji tego organu Nr [....] z dnia 18.04.2002r. znak [....] o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją Nr [....] z dnia 25.03.2004r. znak [....] w zakresie dotyczącym osób inwestorów. Taki wiążący charakter ma wykładnia prawa odnosząca się do wprowadzonego w §18 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy , który jednakże nie ma charakteru bezwzględnego, na co naprowadza § 8 ust. 2. Wynika z niej nadto nakaz uwzględnienia powyższych przepisów bez zmian związanych z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [....] z dnia 17.08.2005r. znak [....] , którym stwierdzono uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta K. z dnia 6.07.2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " – w zakresie §8 ust. 2, § 18 ust. 3 w zakresie słów " za wyjątkiem dopuszczeń określonych w §18 ust. 8 ", § 18 ust. 8, § 20 ust. 3 w zakresie słów " za wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 20 ust. 7 ", § 20 ust. 7 oraz § 31 ust. 1 pkt 2 uchwały. Konsekwencją zwartej w wyroku Sądu drugiej instancji, wiążącej przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny prawnej jest też powinność poddania zaskarżonej decyzji analizie pod kątem kompletności ustaleń istotnych z uwagi na treść § 8 ust. 2, czy też innych regulacji zawartych w części ogólnych postanowień planu. Wyżej wskazana wykładnia przepisów i z nią związane zalecenia co do dalszego toku postępowania sądowoadministracyjnego zachowały aktualność pomimo zmian stanu prawnego związanych ze stwierdzeniem nieważności w całości uchwały Rady Miasta K. z dnia 6.07.2005r. Nr LXXXIV/833/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....]" prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.04.2008r. sygn. akt II SA/Kr 757/06. Co do zasady, wydanie decyzji na podstawie aktu prawa nieobowiązującego w dacie rozstrzygnięcia jest działaniem bez podstawy prawnej, zaś taka sytuacja może wystąpić w przypadku stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru lub sąd ze skutkiem ex tunc. W tym zakresie należy jednak uwzględnić specyfikę regulacji zawartej w art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że celem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności aktów administracyjnych według stanu z daty ich wydania, zaś przesłanką wzruszenia - każdocześnie naruszenie ówcześnie obowiązujących i wiążących organy administracji publicznej przepisów prawa. Także z rozwiązań przyjętych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji. Zastosowanie art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. wymaga natomiast ustanowienia sankcji nieważności wprost w przepisie szczególnym, zaś brak przepisu przewidującego nieważność decyzji wynikającą z późniejszego stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą jej wydania. Brak podstawy prawnej nawiązuje do przesłanek z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. W ścisłym związku z tym przepisem pozostaje regulacja z art. 145 §1 pkt 3 p.p.s.a., stąd dokonywana wyżej analiza skutków stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie pozostaje aktualna w kwestii orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Taka sytuacja nie kwalifikuje się też jako stan określony w art. 145 §1 pkt 1 a-c p.p.s.a. Mając na uwadze powołane na wstępie decyzje, wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.04.2009r. sygn. akt II OSK 583/08 , a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić, aczkolwiek nie z powodu naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przyczyn innych , niż podawane w uzasadnieniu pozostałych zarzutów. Zgodnie z wiążącą ocena prawną wyrażoną w powyższym wyroku Sądu drugiej instancji, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem inwestorów z dnia 20.03.20007r. , tocząc się w trybie art. 36 a Prawa budowlanego winno uwzględniać przepisy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta K. z dnia 6.07.2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " w uprzednio wskazanym brzmieniu, w szczególności art. 18 oraz ogólne postanowienia planu. Przedmiotowy plan w § 18 ust. 1-2 wyznaczał tereny otwarte ( ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 ) z podstawowym przeznaczeniem pod różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym. Paragraf 18 ust. 3 stanowił, że w terenach ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 obowiązuje zakaz zabudowy za wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 18 ust. 8. Zważywszy, że przedmiotem projektu zmiennego nie była inwestycja dotycząca realizacji w terenie ZO 4 Trasy Zwierzynieckiej, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie postanowienia § 18 ust. 4-6, czy też ust. 8 – 9, dotyczące odpowiednio terenów ZO 2 i ZO 3. Należy mieć natomiast na uwadze postanowienia § 18 ust. 7, ust. 10, a także ust. 11, który stanowił, że wszystkie podejmowane przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania terenów ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w rozdziałach I., II. oraz w rozdziale III., w zakresie wynikającym z zasięgu określonych w nim Stref. Paragraf 8 ust. 2, zamieszczony w rozdziale II., zatytułowanym " Ustalenia obowiązujące na całym obszarze planu " stanowił - " W terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, z możliwością pewnej zmiany ich obrysu, pod warunkiem wykluczenia powiększenia powierzchni dotychczasowego obrysu ( nie dotyczy rozbiórki obiektu ). Dachy przebudowywanych budynków mieszkalnych należy kształtować jako symetryczne dwuspadowe lub czterospadowe o kącie nachylenia 30-45 ; minimalna długość kalenicy w przypadku dachów czterospadowych winna wynosić 1/3 długości dachu; wysokość względna przebudowywanych obiektów nie może przekraczać 9 m dla budynków mieszkalnych oraz 6 m dla pozostałych budynków." W świetle brzmienia powyższego przepisu, należy wskazać, że stosowanie regulacji z § 8 ust. 2, wymaga dokonania jego interpretacji przy użyciu metod właściwych dla wykładni aktów normatywnych oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. W ramach wykładni nieodzownym było ustalenie, jak należy rozumieć sformułowanie "...utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, z możliwością pewnej zmiany ich obrysu ...", dla uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowa regulacja dotyczy także obiektów budowlanych w fazie ich realizacji, przy czym wykładnia winna ona uwzględniać także definicje wprowadzonych w § 7 oraz przepisy odrębne ( § 4 ust. 3 ). Dla prawidłowego stosowania w sprawie niniejszej § 8 ust. 2 nieodzownym było też dokonanie dokładnych ustaleń co do rodzaju, zakresu i charakteru robót budowlanych mających stanowić odstępstwo od przewidzianych w wydanej uprzednio decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 18.04.2002r. znak [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją Nr [....] z dnia 25.03.2004r. znak [....] , jak również co do samego przebiegu procesu inwestycyjnego - w tym jego aktualnego etapu. Ta ostatnia okoliczność ma znaczenie w związku z przewidzianym w przepisach terminami wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku nie rozpoczęcia lub przerwania budowy, albowiem w takim przypadku nie można stosować art. 36 a Prawa budowlanego. Brak również podstaw do wydania decyzji w tym trybie, w sytuacji, gdy inwestor zrealizował już obiekt z odstępstwami . Sprawa podlega wówczas organom nadzoru budowlanego, a legalizacja istotnych odstępstw następuje na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że tak zaskarżona , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 7k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. Pomijają one milczeniem wszystkie wyżej analizowane kwestie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obu decyzjach nie poddano wykładni art. 8 ust. 2 przedmiotowego planu, nie wyjaśniono czy i dlaczego przepis ten nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Nie dokonano w nich też sygnalizowanych uprzednio ustaleń, które należało uwzględnić w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, ograniczając je błędnie do nazwy objętej wnioskiem inwestycji. Dla dokonania takich pełnych ustaleń nie zgromadzono też stosownego materiału dowodowego. W aktach administracyjnych dostępne są li tylko niektóre karty dziennika budowy, czy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 25.03.2004r. znak [....] . Występujące w tym zakresie braki nie pozwalają na poczynienie rzetelnych ustaleń odnośnie relacji zamierzenia objętego wnioskiem inwestorów z dnia 20.03.2007r. do uprzednio planowanego, jak również na stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości daty rozpoczęcie budowy oraz stanu zaawansowania robót budowlanych dla wyjaśnienia, czy przedstawione w projekcie zamienny odstępstwa poprzednio zatwierdzonego są planowane, czy zostały już faktycznie zrealizowane. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji naruszają wymogi określone w art. 7k.p.a., 77 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. także z tej przyczyny, że nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących stron niniejszego postępowania, w którym pominięto udział osób nie będących inwestorami, uznanych za strony w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 18.04.2002r. znak [....]. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Poza eliminacją uchybień dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze wykładnię prawa dokonanej w , z której wynika, że jeżeli inwestorzy występując o zamianę decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzają zmienić sposób zagospodarowania terenu, to powinni wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile taka jest wymagana, bądź też opracować projekt uwzględniający postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.