II SA/Kr 816/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkańców [...] na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej - Wspólnoty Mieszkańców [...] kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent M. K. decyzją z [...] stycznia 2009 r. znak [...] na mocy art.149 § 3 i art. 148 § 2 w zw. z art. 150 § 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. reprezentowanej przez zarządcę nieruchomości A. S.. A.S. Nieruchomości, ul. [...], K., odmówił wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].05.2008 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla "I" Sp. z o.o., Spółka Komantytowo-Akcyjna, ul. [...], w K., pozwolenia na budowę inwestycji pn. "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, garażem wbudowanym, instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji, wody, c. o., energetyki, wentylacji mechanicznej mieszkań i garaży, parkingami i układem drogowym wewnętrznym, przekładkami sieci energetycznej, likwidacją nieczynnej sieci ciepłowniczej, zlokalizowanych na działkach ew. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz nowoprojektowanym wjazdem z ul. [...] - działki nr 13, 14 i 15". Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że przyczyny odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...].05.2009 r. znak: [...] były natury formalnej, ponieważ wniosek o wznowienie pochodził od podmiotu nie będącego stroną tego postępowania oraz został złożony po terminie. W obszernym uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w dniu 10.09.2008 r. do organu wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z zapytaniem czy prowadzona na sąsiedniej działce budowa jest zgodna z wymaganiami prawa, czy jest prowadzona legalnie oraz dlaczego o inwestycji i postępowaniu o pozwolenie na budowę nie zostali powiadomieni właściciele sąsiadującej nieruchomości przy [...], przez co pozbawiono ich możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń. Organ wskazał, że z informacji udzielonych przez Wspólnotę wynika, że o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w pierwszych dniach września 2008 r. natomiast pismo, w którym po raz pierwszy poruszono kwestię wznowienia postępowania wpłynęło do organu 1.12.2008 r. (data złożenia pisma w urzędzie pocztowym: 28.11. 2008 r.) Organ l instancji stwierdził zatem, że miesięczny termin z art. 148 kpa nie został dochowany. Odwołanie od decyzji l instancji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez zarządcę nieruchomości A. S.. A.S. Nieruchomości, ul. [...], K. Wojewoda [...] decyzją z 12 marca 2009 r. znak [...] na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest słuszna i odpowiada prawu. Budynek przy ul. [...] w K. jest położony na sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 16 ob. [...], która nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., a zarazem współwłaścicielom w/w działki, nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który precyzuje ogólne pojęcie strony postępowania z art. 28 kpa. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącza kryteria, których uwzględnienia wymaga przepis art. 28 kpa. Zatem, zgodnie z prawem budowlanym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przypadku obiektów budowlanych tymi przepisami odrębnymi są warunki techniczne określone w rozporządzeniu Min. Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponieważ odległość projektowanego budynku od budynku przy ul. [...] wynosi ponad 20 m, pozwala to na stwierdzenie zgodności z § 271 w/w rozporządzenia, dotyczącym wymaganych odległości między budynkami ze względu na przepisy przeciwpożarowe. Projektowany budynek od strony wschodniej usytuowano w odległości 11,21 m od granicy działki nr 16, co nie narusza § 12 tego rozporządzenia tj. min. 4 m dla budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy. Analiza przesłaniania pokazuje natomiast zgodność z przepisem § 13 cyt. rozporządzenia, gdyż nie zachodzi sytuacja, w której między ramionami kąta 60 stopni wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, znajdzie się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Odnośnie zaprojektowanych miejsc parkingowych również nie stwierdzono naruszeń § 19 w/w rozporządzenia, gdyż usytuowane na działce inwestycji 3 miejsca postojowe znajdują się w odległości większej niż 5 m od granicy działki budowlanej nr 16. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania (przyczyna formalna: brak legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego), co już czyni bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię niezachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skargę od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], w K. reprezentowana przez zarządcę nieruchomości A. S... A.S. Nieruchomości, ul. [...], K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie decyzji I instancji mimo istnienia przesłanek do jej uchylenia, art. 10 kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu i rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, art. 149 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie oceny przyczyny wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 149 § 1 kpa, art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 3 pkt. 20 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazano przede wszystkim na niedopuszczalne w świetle art. 149 § 1 kpa przeprowadzenie postępowania i dokonanie oceny co do przyczyn wznowienia bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Skarżąca zarzuciła, że ponieważ brak udziału strony w postępowania nie wynikał z winy strony odmowa, stwierdzenie, że nie została zrealizowana przesłanka pozytywna, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi poważne naruszenie art. 149 w zw. z 151 § 1 kpa. W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organowi administracji nie wolno bowiem ocenić czy przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 kpa - wskazane przez stronę -faktycznie wystąpiły. Kwestię tę organ powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nadto zdaniem skarżącej Wojewoda [...] błędnie ocenił, że Wspólnocie nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o wydaniu pozwolenia budowę zakończonego decyzją Prezydenta M. K. z [...].05.2008 r., poprzez przyjęcie, że Wspólnota nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, zarzucając, że organ nie przeanalizował czy wybudowanie planowanego obiektu nie wpłynie na możliwość dalszej zabudowy działki, na której znajduje się budynek Wspólnoty. Za niewłaściwe uznała skarżąca ograniczenie zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko i wyłącznie do" istniejących nieruchomości budynkowych" jako znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Wskazała, że obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalony na podstawie wszelkich przepisów szczególnych mających wpływ na zagospodarowanie działki sąsiedniej, a nie tylko przepisów rozporządzenia Min. Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucono, że organ odwoławczy pominął milczeniem wszystkie zarzuty z odwołania, w tym nie ustosunkował się do przytoczonych przez skarżącą okoliczności dotyczących zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Nie ustosunkował się również do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 i art. 10 kpa, a także zasad ogólnych z art. 8 i 11 kpa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi i podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji z 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 p 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy ocenić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Zgodnie treścią art. 149 kpa złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze decyzji wznowienia postępowania (§ 3). Natomiast zgodnie z § 2 postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Należy podkreślić, że ustawodawca wskazał w treści art. 151 § 1 kpa, że stwierdzenie występowania jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 kpa i 145 a) kpa może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 kpa. Jedną z tych podstaw wznowieniowych stanowi fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § pkt. 4 kpa). Ustawodawca nie wskazał natomiast przesłanek dla wydania przewidzianej w art. 149 § 3 decyzji o odmowie wznowieniu postępowania. Przesłanki uzasadniające odmowę wznowienia zostały określone w doktrynie i orzecznictwie (por. R. Kędziora, KPA. Komentarz, C. H. Beck 2005 r., s. 394-396). Przesłanki te mogą mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Decyzję o odmowę wznowienia uzasadnia również uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Jedną z formalnych przesłanek o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, jednak, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy gdy jednoznacznie wiadomo, iż podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. ( por. wyrok WSA w Wrocławiu z 27.03.2008 r. sygn. akt II Sa/Wr 745/07, Lex 467 117). W szczególności ma to miejsce gdy podanie wnosi strona, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub gdy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co jednoznacznie pozwala ustalić, że wnoszący podanie nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4.06. 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 79/08). Brak legitymacji do wniesienia wniosku ma więc miejsce wówczas gdy, gdy podmiot składający wniosek nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej i gdy nie twierdzi we wniosku o wznowienie, że kwestionowana przez niego decyzja w trybie art. 145 § 1 kpa w narusza jego interes prawny lub obowiązek. Natomiast gdy podmiot składający wniosek - jak to miało miejsce w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] postanowienia Wojewody [...] z 12 marca 2009 r. - wskazał, że posiada przymiot strony dotyczący wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc wskazał, że sprawa zakończona wydaniem w/w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jego interesu prawnego - ustalenie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania wymagało wydania postanowienia o wznowieniu, a po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie czy strona skarżąca jest czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Niedopuszczalne zatem było aby organy badały w trybie art. 149 § 3 kpa czy skarżąca jest stroną postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Kwestia ta bowiem może być rozstrzygnięta dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę. W omawianej sprawie organy l i II instancji uznały, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].05.2008 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla "I" Sp. z o.o., Spółka Komantytowo-Akcyjna, ul. [...], w K., pozwolenia na budowę w/w inwestycji ponieważ Wspólnocie Mieszkaniowe [...] nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepis z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 w/w ustawy bowiem wskazana we wniosku o wznowienie nieruchomość należąca do Wspólnoty (oznaczona jako dz. nr 16) znajduje się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu podjęcie przez organy decyzji, w której przesądzono o statusie odwołującej się Wspólnoty jako nie posiadającej przymiotu strony należy ocenić jako przedwczesne, bowiem zostało dokonane na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie w trybie art. 149 § 3 kpa. Odnosząc się do kwestii uchybienia terminu do wniesienia przez stronę skarżącą podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].05.2008 r. znak: [...] trzeba podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż uchybienie terminom z art. 148 kpa uprawnia, a zarazem zobowiązuje organy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Zarazem jednak należy mieć na uwadze, że organ l instancji przyjął, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] uchybiła terminowi art. 148 kpa wskazując, że jak wynika z informacji podanej przez skarżącą w piśmie z 12.01.2009 r., skarżąca dowiedziała się w wydaniu w/w decyzji o pozwoleniu na budowę "w dniu 2 lub 3 września 2008 r. po zapoznaniu się z treścią tablicy informacyjnej umieszczonej na placu budowy zamierzenia". Natomiast pismo, w którym - zdaniem organu l instancji - po raz pierwszy poruszono kwestię wznowienia postępowania wpłynęło do organu w dniu 1.12.2008 r. (data złożenia pisma w urzędzie pocztowym: 28.11.2008 r.). W ocenie Sądu powyższe ustalenie, że strona skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 kpa, nie zostało dokonane przez organ l instancji w sposób nie budzący wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy poza sporem jest, że skarżąca dowiedziała się o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w pierwszych dniach września 2008 r. r. tj. 2-3.09.2008 r.). Organ nie wyjaśnił jednak przesłanek, dla których przyjął, że dopiero pismo, w którym Wspólnota zarzucił organowi przewlekłość postępowania w sprawie o wznowienie przedmiotowego postępowania uznał za wniosek o wznowienie, a odmówił takiego charakteru pismom wcześniej skierowanym przez Wspólnotę do organu, uchybiając poprzez to dyspozycjom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto należy podnieść, że jakkolwiek ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie było obowiązkiem organów obu instancji, to jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że kwestia zachowania terminu jest " bez znaczenia" z uwagi na niedopuszczalność wznowienia przedmiotowego postępowania ze względu na brak legitymacji podmiotu wnioskującego. Tym samym organ II instancji uchybił także zasadzie dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni wszystkie okoliczności związane z terminem złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W zależności od ustaleń organ podejmie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 kpa. W sytuacji gdy zajdzie potrzeba badania wskazanej przez stronę skarżącą podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ wznowi postępowanie zgodnie z art. 149 § 1 kpa i przeprowadzi postępowanie w trybie art. 149 § 2 kpa. Nadto należy zauważyć, że w sprawie wątpliwości budzi prawidłowość umocowania pełnomocnika strony skarżącej A. S... A.S. Nieruchomości, ul. [...] K. Z przedłożonych w aktach administracyjnych dokumentów, w tym uchwał Wspólnoty nr [...] i [...] r. nie wynika zakres umocowania A. S... A.S. Nieruchomości, ul. [...]. Ponieważ zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości, które jak wynika z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nr [...] został ustalony w umowie zawartej między A. S. i Wspólnotą organ powinien wezwać A. S. do dołączenia tej w/w umowy. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają inne przepisy postępowania i naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy należało orzec w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.