II GSK 284/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jerzy Sulimierski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Nadleśnictwa G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 542/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Nadleśnictwa G. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykorzystania środków publicznych oraz środków pochodzących z Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 542/09 odrzucił skargę Nadleśnictwa G. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykorzystania środków publicznych oraz środków pochodzących z Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w wyniku kontroli Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej stwierdził naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 1994 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) przy realizacji projektu "Modernizacja dróg leśnych przeciwpożarowych nr 082W, 83W, 30 Leśnictwo S. Nadleśnictwo G. na powierzchniach pohuraganowych". W wyniku kontroli wskazano, że suma wydatków niekwalifikowanych (wartość błędu finansowego) w ramach wniosku o płatność objętego kontrolną wyniosła 100 386,60 zł. Po wydaniu wyniku kontroli zawarto rekomendację dla beneficjenta o obowiązku zwrócenia się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyniku kontroli do W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. celem uzgodnienia sposobu postępowania w związku z dokonanymi ustaleniami. Pismem z dnia 27 maja 2009 r. Nadleśnictwo G. (zwane dalej również: skarżącym) wezwało organ kontroli skarbowej do usunięcia naruszeń prawa wyrządzonych przez opisany wynik kontroli poprzez zmianę wyniku kontroli. W odpowiedzi na to wezwanie organ wskazał, że wynik kontroli nie jest aktem zobowiązującym bezpośrednio lub pośrednio na podstawie przepisów prawa do zapłacenia jakiejkolwiek kwoty. Ostateczna ocena w zakresie dokonanych podczas czynności kontrolnych ustaleń będzie należała do uprawnionej instytucji – W. Oddziału Regionalnego ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucając skargę Nadleśnictwa G. na wynik kontroli na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. stwierdził, że wynik kontroli nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym i sądowym, o ile wskazuje dostrzeżone nieprawidłowości. W każdym natomiast przypadku, gdy wynik kontroli może być kwalifikowany jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, podlega kontroli sądowej. Sąd I instancji w tym zakresie powołał się na dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażające powyższe stanowisko: uchwałę z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98 oraz z dnia 4 grudnia 2000 r. , sygn. akt FPS 13/00. WSA w O. wskazał, że zaskarżony wynik kontroli nie nałożył na skarżącego obowiązku zwrotu wykorzystanej, zdaniem organu kontrolującego, niezgodnie z umową pomocy finansowej, ani też nie określił terminu tego zwrotu. Sąd stwierdził, że wynik kontroli będzie stanowił środek dowodowy w innym postępowaniu, który będzie podlegał swobodnej ocenie przez organ właściwy do merytorycznego rozstrzygnięcia, którym jest Prezes ARiMR. To ten ostatni organ jest kompetentny do ewentualnego wystąpienia z żądaniem zwrotu wykorzystanej niezgodnie z umową pomocy finansowej i dopiero w postępowaniu przed tym organem skarżący będzie miał prawo zanegowania ustaleń dokonanych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżony wynik kontroli nie odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego nie podlegał zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Od powyższego postanowienia Nadleśnictwo G. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło przedmiotowe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 210 § 1 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu kasator zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 i art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Stwierdził, że Sąd wydając zaskarżone postanowienie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., tymczasem przepisem, który winien być zastosowany jest art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów polegało na uznaniu, iż wydany przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. wynik kontroli nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i odrzuceniu skargi na tej podstawie. W ocenie skarżącego wynik kontroli jest aktem administracyjnym kreującym dla niego obowiązek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie będzie miał możliwości zanegowania ustaleń dokonanych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. Przed Prezesem ARiMR bowiem nie będzie toczyć się żadne postępowanie dotyczące zwrotu przyznanej pomocy. Prezes ARiMR podejmie jedynie działania zmierzające do wyegzekwowania od Nadleśnictwa G. zwrotu pomocy na podstawie wyniku kontroli, jeżeli nie dokona ona tego dobrowolnie. Kasator stwierdził, że wynik kontroli nie będzie już przedmiotem żadnego postępowania administracyjnego. Został on już przyjęty przez Prezesa ARiMR jako dokument urzędowy, potwierdzający stan faktyczny w nim opisany i korzystający z domniemania prawdziwości. Prezes ARiMR nie posiada bowiem instrumentów, aby uznać, że doręczony wynik kontroli zawiera ustalenia sprzeczne z prawem i obligujące go do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wynik kontroli powinien być uznany za akt administracyjny, gdyż stwierdza on i opisuje określone uchybienia, wskazuje poziom kar finansowych i rodzi dla kontrolowanego określone skutki prawne. Zgodnie zatem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynik kontroli, w którym organ skarbowy dokonał oceny prawidłowości prawa lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Organ bowiem w rozpoznawanej sprawie zawarł nie tylko ustalenia i wnioski w zakresie, który przewiduje art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.), ale zawiera również ustalenia kreujące określone obowiązki, poprzez określenie kwoty do zwrotu której zobowiązane jest Nadleśnictwo G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazano na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według Spółki kwestionowany wynik kontroli podlega zaskarżaniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest to akt stanowiący jedną z przewidzianych prawem form działania administracji publicznej, inny niż decyzja lub postanowienie, dotyczący obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z powołanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego wyniku kontroli stwierdzić należy, że nie posiada on wszystkich elementów niezbędnych do uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynik kontroli wskazuje, że nie jest on nakierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec Spółki. W związku z tym należało uznać, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że wynik kontroli nie dotyczył obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie nie przysługiwała jej skarga do sądu administracyjnego. Podstawę prawną wydanego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w O. wyniku kontroli, kończącego postępowanie kontrolne przeprowadzone przez organ kontroli skarbowej stanowiły art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.). Omawiany wynik, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, ograniczał się do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, natomiast nie nakładał na stronę skarżącą żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy wskazać, że powodem wydania orzeczenia o odrzuceniu skargi była ocena prawna WSA w O., że badany akt i jego ustalenia nie skutkują (jeszcze) w zakresie obowiązku strony, co do konieczności zwrócenia kwoty o której mowa w przedmiotowym wyniku oraz nie wskazują na potrzebę lub obowiązek podjęcia jakichkolwiek działań kontrolowanego podmiotu. Zgodnie z rekomendacją zawartą w przedmiotowym wyniku kontroli, Nadleśnictwo G. po otrzymaniu wyników kontroli, powinno jedynie w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wyniku, zwrócić się do W. Oddziału Regionalnego ARiMR, w celu uzgodnienia sposobu postępowania w związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) Prezes Agencji dopiero po zbadaniu wyników kontroli wyda ewentualnie decyzję administracyjną. Ustalenia kontrolne stanowić mogą jedynie materiał dowodowy w postępowaniu, jakie ewentualnie zostanie wszczęte przez właściwe organy. W ramach tego przyszłego postępowania dowód ten będzie podlegał ocenie organu. Zasadnie kasator stwierdził, że wynik kontroli stanowi dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. skarżący będzie miał możliwość podważenia ustaleń zawartych w wyniku kontroli. Ostateczne rozstrzygnięcie jakie zapadnie w tym postępowaniu będzie podlegało kontroli sądu administracyjnego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, iż została ona pozbawiona prawa do rozpatrzenia skargi na jedną z form działalności administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, argumentując swe stanowisko słusznie odwołał się do poglądu wyrażonego w Uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wykładni art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to uznać należało, że zachowała ona aktualność. Porównanie ostatnio powołanego przepisu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że zasadnicza ich treść nie różni się. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2004 r. (OSK 247/04, ONSAWSA 2004, Nr 2, poz. 30), nadal istota regulacji polega na tym, że chodzi tu o takie akty i czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przytoczony pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.