I SA/Wa 194/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. ze skargi P S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę J. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]), umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna z dnia 10 maja 1990 r.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę J. opisanej powyżej nieruchomości. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Organ stwierdził, że P. S.A. nie mogą wywodzić, że przedsiębiorstwo P. dysponowało prawem zarządu wynikającym z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, ani też wiązać tylko z faktycznym posiadaniem lub władaniem nieruchomością. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że odwołująca się spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że spółce przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że nie może być ona uznana za stronę postępowania. W wyniku czego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powołał się na panujący w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym trwały zarząd który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (poprzednio użytkowanie), który mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstawał dawniej i powstaje na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż P. S.A. nie jest organem administracji rządowej, sądem albo organem władzy państwowej. KKU uznała również, że z przepisu art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wynika jedynie, że mienie P. stanowiło wydzieloną część. Z tych względów organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie jest właścicielem rzeczonej nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe, nie przysługuje mu również zarząd w stosunku do rzeczonej nieruchomości. Z tych względów organ odwoławczy wydal decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podst. art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ II instancji naruszył art. 28 Kpa poprzez uznanie, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. Ponadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138). Strona skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącego nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez P. Powołując się na regulacje dotyczące P. obowiązujące od 1926 r. skarżący wywiódł istnienie prawa zarządu z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. Nr 43, poz. 321), wskazując że powyższe rozporządzenie Prezydenta RP, które w zakresie kwestii majątkowych wyodrębniło z ogólnego majątku Skarbu Państwa mienie przekazane P. Strona skarżąca zarzuca ponadto pominięcie przez organ art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, póz. 138 ze zm.) P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Nie zbadał zatem czy w stanie faktycznym sprawy występuje negatywna przesłanka komunalizacji. Podniesiono, że organy nie wzięły pod uwagę, skoro P. dysponowały nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., to nieruchomość ta stała się jej mieniem okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotową decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od powołanej decyzji Wojewody [...] uznając, że wnosząca odwołanie skarżąca spółka nie posiada w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony. Wskazać należy, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko, bowiem taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie czy skarżąca spółka dysponuje prawem zarządu ustanowionym jeszcze na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P., Przy czym tej prawnej formy władania nieruchomości nie można domniemywać i musi ona wynikać z indywidualnego aktu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie Zaznaczyć trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że P. nie legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu tytuł prawnorzeczowy spółki do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego ,,P.", które powołuje skarżąca spółka, ani też z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak wskazano obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Źródłem interesu prawnego nie mogą też być art. 34-34a powołanej ustawy z dnia 9 września 2000 r. bo przepisy te odnoszą się do sytuacji faktycznej – posiadania przez P. nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. – nie wiadomo zatem jaki miałyby one mieć związek z ustaleniem stron postępowania komunalizacyjnego na dzień 7 maja 1990 r., w ramach którego sytuacja posiadacza nie ma żadnego znaczenie. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiada w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Co prawda wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną, poza art. 138 § 1 pkt 3 kpa Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w istocie nie mogą stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Uchybienie to w ocenie Sądu nie jest jednakże uchybieniem istotnym i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygniecie jest bowiem zgodne z prawem. W tej sytuacji za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony. Jak wykazano interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym skarżącej spółce istotnie nie przysługiwał. Zaznaczyć także trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku