II SA/Po 477/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z powołaniem na art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ,art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 nr 207 poz.2016 z późn. zmianami) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000,- zł związaną z samowolną budową drogi (nawierzchni i chodnika na odcinku ulicy [...] w P. od posesji nr [...] do [...] ) i zobowiązał Zarząd Dróg Miejskich w P. do uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni. W uzasadnieniu podano, że postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy drogi przy ulicy [...] toczy się od 1995 r. i w tym czasie wydano szereg decyzji. Wymieniono między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 13.02.2003 r. Sygn II SAB/Po116/02, którym zobowiązano PINB do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji administracyjnego. Wymieniono także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 09.2003 r. nakładające na miasto P. - Zarząd Dróg Miejskich w P. obowiązek wykonania określonych czynności w celu legalizacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyjaśniono, że zobowiązany z postanowienia z [...] 09.2003 r. ostatecznie w dniu 18.11.2004 r. przedłożył wszystkie wymagane dokumenty tj. zaświadczenie właściwego organu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i organ potraktował to jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót. Dalej wyjaśniono, że warunkiem uzyskania takiej decyzji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej do której mają zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. z 2003 r nr 120 poz.1132). Wskazano bowiem, że skoro sprawa toczy się od 1995 r. tj. od dnia wejście w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, która to ustawa była wielokrotnie nowelizowana, to zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z 16.04.2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane do spraw wszczętych, a nie zakończonych do dnia wejście w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu ustalonym tą ustawą, ale do kar stosuje się przepisy w brzmieniu ustalone ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. nr 80 poz. 718). Mając powyższe na uwadze i wskazując, że kwestionowana budowa kwalifikuje się do XXV kategorii obiektów budowlanych i ustalono opłatę legalizacyjna w kwocie 15.000,- zł. Zażalenie na to postanowienie złożyła A.T. - uczestniczka postępowania administracyjnego mieszkająca przy ulicy [...]. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego na szczeblu organu I instancji. Żaląca wskazała, że PINB nie zwrócił uwagi, iż postanowienie z [...].09.2003 r. nie jest prawomocne ponieważ zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Według żalącej wydane postanowienie bez wniosku było rażącym naruszeniem prawa. Twierdzi także, że organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie pozostałych dróg osiedlowych, oraz całą ulicę [...] tj. od nr [...] do [...], a nie tylko do nr [...]. Dalej żaląca zarzuciła, że zaniechano wdrożenia konsekwencji wynikającej z art. 49b ust. 3 prawo budowlane mimo, że w zakreślonym terminie Zarząd Dróg Miejskich nie złożył niezbędnych dokumentów wskazanych w postanowieniu z [...].09.2003 r. W wyniku rozpoznania zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] 03.2008 r. z powołaniem na art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono tok dotychczasowego postępowania zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji i dodatkowo wskazano, że nie ma racji żaląca twierdząc, że postanowienie z [...] 09.2003 r. jest nieprawomocne wyjaśniając, że zażalenie skarżącej na to postanowienie zostało przez WWINB uznane za niedopuszczalne postanowieniem z [...].11.2003 r., natomiast złożona przez skarżącą skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarejestrowana pod sygn akt II SA/PO 2799/03 została przez skarżącą cofnięta i Sąd umorzył postępowanie w dniu 21.10.2005 r. W zakresie postawy prawnej wyjaśniono, że w przypadku legalizacji obiektu drogi (nawierzchni i chodnika na odcinku od posesji nr [...] do [...]) ul. [...] mają zastosowanie przepisy art. 49 ust. 1 i 2 prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada prawidłowość i kompletność przedłożonych dokumentów oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust.1 prawa budowlanego opłata legalizacyjna dla drogi (współczynnik kategorii k=1,0, współczynnika wielkości obiektu w=1,0, stawka opłat s=300, stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu i wynosi 15.000,- zł. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie wydano zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że w zakreślonym terminie nie złożono wymaganych dokumentów organ wyjaśnił, że słuszny interes stron postępowania oraz interes społeczny przemawiały za przyjęciem złożonej przez Zarząd Dróg Miejskich dokumentacji. Wskazano, że przedłożenie dokumentów określonych we wcześniej wydanym postanowieniu traktuje się zgodnie z art. 48 ust. 5 jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ,jeżeli budowa nie została zakończona. Przepisy ustawy prawo budowlane nie przewidują w takim wypadku konieczności składania odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz naliczenie opłaty legalizacyjnej. Wskazane powyżej postanowienie WWINB jest przedmiotem skargi A. T. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca ponawia argumentację zawartą w zażaleniu uważając, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich jej zarzutów. Skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru budowlanego nie miał żadnych kompetencji do modyfikowania wyznaczonego terminu złożenia przez ZDM wymaganych dokumentów. W ocenie skarżącej organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 48 ust .4 prawa budowlanego. Skarżąca dowodzi, że opinia eksperta z zakresu ruchu drogowego wskazuje na konieczność rozbiórki pobudowanej drogi ponieważ pobudowana droga narusza jej interes jako strony, a wyjazd z garażu budynku nr [...] jest wybitnie niebezpieczny . W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko i nie zgłaszał nowych argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269), stanowiąc w art. 1ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli Sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, zwanej dalej p,p.s..a). Oznacza to, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sądy wtedy gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice orzekania przez sąd administracyjny określa przepis art. 134 p.p.s.a, który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się przedstawionymi powyżej regułami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie opłaty legalizacyjnej związanej z samowolną budową drogi - nawierzchni i chodnika na odcinku od posesji nr [...] do [...] - na ulicy [...] w P . Tylko tego zakresu robót dotyczy postępowanie, które toczy się od 1995 r. i w toku którego skarżąca skarży wydawane na różnym etapie decyzje. Dlatego nie trafny jest zarzut składany zarówno w zażaleniu na postanowienie pierwszej instancji jak i obecnie w skardze do Sądu, że organy nie wypowiedziały się odnośnie dalszego odcinka drogi, czy też pozostałych dróg osiedlowych. Zarzuty te nie mogły być analizowane i roztrząsane przez organy nadzoru budowlanego w toku tego postępowania. W sposób prawidłowy i wyczerpujący organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu zawartego w zażaleniu, że postanowienie z [...].09.2003 r. nie jest prawomocne. Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącej to postanowienie jest prawomocne, a w toku postępowania administracyjnego stało się ostateczne. Pozostaje ono w obrocie prawnym wobec czego należy stwierdzić, że skoro zobowiązany z tego postanowienia Zarząd Dróg Miejskich w P. wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było rozpatrzyć wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót. Koniecznym warunkiem było uiszczenie opłaty legalizacyjnej, którą organ nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 określił. Ponieważ art. 59f ust. 1 ustawy prawo budowlane wzbudzał wątpliwości pozostawania w zgodzie z Konstytucją dlatego niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone do czasu aż Trybunał Konstytucyjny odpowie w tym zakresie na przedstawione pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 5.05.2009 Sygn P64/07 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił zakres obowiązywania wskazanego przepisu w zgodzie z Konstytucją co pozwoliło na podjęcie postępowanie i jego merytoryczne rozpoznanie. Skarżąca w istocie skarży fakt zastosowania procedury legalizacyjnej w formie wpłacania opłaty legalizacyjnej przez zobowiązany podmiot twierdząc, że skoro zobowiązany we wskazanym terminie 90 dni nie dopełnił ciążących na nim obowiązków to nie można procedury legalizacyjnej kontynuować. Takie rozumienie przepisu art. 48 ust. 4 prawa budowlanego nie jest prawidłowy. Przepis art. 48 prawa budowlanego na przestrzeni od chwili obowiązywania ustawy z 7.7.1994 r. prawo budowlane był kilkakrotnie zmieniane. Organy w sposób prawidłowy wskazały, że do zaistniałej sytuacji faktycznej należy zastosować brzmienie ustalone ustawą z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. nr 80 poz. 718), ponieważ do postępowania co do samowoli budowlanej wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy z 2003, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej właśnie ustawy dającej możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy wyjaśnić, że obecna regulacja zawarta w całym przepisie art. 48 prawa budowlanego ma na celu umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie pobudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. Jest to rozwiązanie powszechnie obowiązujące w krajach Unii Europejskiej. Wprawdzie ustawodawca w dalszym ciągu traktuje samowole budowlane jako zjawisko negatywne, ale obecnie łagodzi represyjność przepisów dopuszczając możliwość legalizacji. Faktem jest w niniejszej sprawie, że Zarząd Dróg Miejskich nie zmieścił się w zakreślonym terminie 90 dni do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, ale należy podkreślić, że nie jest to zawinione przez zobowiązanego. Należy wyjaśnić, że w związku z kwestionowaniem słuszności postanowienia z [...].09.2003 r. sprawa została ostatecznie przesądzona przez postanowienie WSA z 21.10.2005 r. umarzającym postępowanie w przedmiocie dokonania oceny legalności tego postanowienia. W istocie dopiero z tą datą można z całą pewnością twierdzić, że inwestor samowoli budowlanej ma składać wskazane tam dokumenty. Ponadto potrzebne tu było współdziałanie innych organów administracji państwowej, a więc zobowiązany nie w całości miał wpływ na dochowanie terminu. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalił się pogląd, że termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin przedłużany, skracany i zawieszany przez organ jeśli są ku temu powody. Nie można inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeśli przyczyny tego były niezależne od niego. Vide: wyrok NSA z 28.03.2008 r. Sygn II OSK 308/07. Dokładnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a ZDM zwracał się z prośbą o przedłużenie terminu do dostarczenie brakujących dokumentów, a to w związku z procedurą związaną z rozpatrywaniem zażaleń skarżącej (pismo ZDM z 19.12.2003 r. k. 97 akt administracyjnych). Wprawdzie formalnie wniosek ten nie został załatwiony pozytywnie, to jednak ma to wpływ na ocenę związaną z uchybieniem terminu przez uznanie, że zobowiązany nie miał możliwości w dotrzymaniu zakreślonego terminu 90 dni. Ponieważ sankcja rozbiórki obiektu budowlanego pobudowanego w ramach samowoli budowlanej jest sankcją najsurowszą w ocenie Sądu organy budowlane w sposób zasadny i zgodnie z obowiązującym prawem rozważyły możliwość doprowadzenia do legalizacji. Nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że przekroczenie terminu o charakterze instrukcyjnym miałoby skutkować najdalej idącą sankcja nakazującą rozbiórkę. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej o niebezpieczeństwie przy wyjeżdżaniu z garażu należy wskazać, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany dostrzega ten problem i przewiduje częściową przebudowę ulicy. Nie jest jednak rolą Sądu Administracyjnego dokonywanie w tej sprawie oceny skuteczności tej przebudowy. Rola kontroli sądowej została wyjaśniona na wstępie niniejszego uzasadnienia. Reasumując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wydane zgodnie z obowiązującym prawem nie może zostać wzruszone i dlatego Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił. /-/ E.Brychcy D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ E.Brychcy MK