II OSK 643/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 403/09 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 403/09, oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) maja 2009 r. nr rep. (...), w przedmiocie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr (...) w miejscowości B., gm. D., wydaną na wniosek B. i A. S. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wszczęła przez wniesienie odwołania od ww. decyzji Wójta K. G. – właścicielka sąsiedniej działki, która podniosła, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wodę w jej studni, bowiem działka, na której ma powstać oczyszczalnia jest położona wyżej w stosunku do jej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta stwierdza dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza jednak o możliwości realizacji inwestycji. Ponadto organ wskazał, odnosząc się do obaw K. G. odnośnie potencjalnego zanieczyszczenia wód w studni, że jej zarzuty mogą być wzięte pod uwagę dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W skardze na powyższą decyzję K. G. podniosła, że planowana oczyszczalnia ma powstać na działce podwyższonej przez nawiezienie ziemi. Położone na niej drenaże powodują, że wody ściekowe spływają do rowu usytuowanego w odległości ok. 2 m od studni. Skarżąca podniosła także, że Wójt nakazał jej pogłębić i oczyścić ww. rów. Takie stanowisko organu potwierdza, że planowana oczyszczalnia może zanieczyścić jej jedyne źródło wody pitnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ dodał ponadto, że z uwagi na charakterystykę techniczną i wymagania projektowe dla budowy przydomowej oczyszczalni ścieków uznać należy, że obawy skarżącej co do zagrożenia zanieczyszczeniem wód studni są pozbawione racji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazał, że w załączniku nr 2 do decyzji, będącym analizą obszaru oddziaływania planowanej inwestycji stwierdzono, że warunkiem zabudowy i zagospodarowania terenu dla przydomowej oczyszczalni jest zachowanie obowiązującej odległości projektowanych urządzeń oczyszczalni od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej oraz istniejących i projektowanych studni, określonej na 30 m. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W skardze kasacyjnej K. G. zarzuciła powyższemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zasadne są zarzuty oparte na przesłankach naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 3, 5 oraz 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyrażającego się odstąpieniem od przeprowadzenia szczegółowego postępowania ustalającego wpływ inwestycji na zanieczyszczenie wody w studni na działce skarżącej i ustalenie odległości urządzenia oczyszczającego w sposób niezgodny z zapisami § 31 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm oraz zwolnienie skarżącej od opłaty od niniejszej skargi. Zdaniem skarżącej Sąd całkowicie pominął kwestie wnikające z art. 1 ust. 2 pkt. 3, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ogólny charakter art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie eliminuje na etapie ustalania warunków zabudowy konieczności szczegółowych ustaleń w przedmiocie rzeczywistego wpływu urządzeń jakie mają być zainstalowane na znajdującą się na sąsiedniej działce studnię, tym bardziej, iż poziom wód gruntowych jest wysoki. Zasadny jest więc zarzut, iż ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie odległości planowanego urządzenia od studni, tj. 30 m, nie jest wystarczające. Ponadto sposób podania tej odległości w decyzji organu I instancji jest niezgodny z zapisem art. 31 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który jednoznacznie wymaga, aby odległość 30 m zachowana była nie do urządzeń oczyszczalni, jak stanowi decyzja, a najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej. Zaskarżona decyzja narusza również, zdaniem skarżącej, ustawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego – potrzeby interesu publicznego. Ze znajdującej się na działce skarżącej studni korzysta sześć gospodarstw. Okoliczność ta została pominięta przez organy, co nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W literaturze, na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wskazuje się, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Ponadto skarżąca wskazała, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której interes prawny właściciela został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie rozumienie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle Kodeksu cywilnego, zawierającego regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144 tej ustawy), obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Zdaniem skarżącej za koniecznością rozstrzygnięcia ww. okoliczności na etapie ustalania warunków zabudowy przemawia również fakt, iż na etapie wydawania pozwolenia na budowę skarżąca, zważywszy na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, może nie zostać uznana za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem po myśli art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 ust 2 p.p.s.a. i jako jedyny zarzut procesowy podniesiono naruszenie przepisu art. 145 § 1pk. 1 li. a i c p.p.s.a. Skarżąca zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. łączy z nieuwzględnieniem zarzutów naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 3, 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyrażającym się odstąpieniem od przeprowadzenia szczegółowego postępowania ustalającego wpływ inwestycji na zanieczyszczenie wody w studni na działce skarżącej i ustalenie odległości urządzenia oczyszczającego w sposób niezgodny z zapisami § 31 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżąca nie kwestionuje przy tym ustaleń stanu faktycznego ani nie podnosi zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr (...) w miejscowości B., gm. D., wydanej na wniosek B. i A. S. Decyzja została wydana m. inn. na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 39 ust. 3 pkt. 3 i art. 48, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1 i 2, art.60 ust. 1,2 i 4, art. 61ust. 1-5, art. 63 ust. 1-5 oraz art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 7 ustawy oz dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 124, poz. 1266 ze zm.), art. 74 i 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt. 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Żaden z przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji na został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Przepis art. 1 ust. 2 ( a nie jak omyłkowo wskazano art. 2 ust. 2 ) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia podstawowe wartości (zasady), które powinny być uwzględnione przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten zawiera szereg pojęć niedookreślonych, niemniej pojęcia "środowisko" i "interes publiczny" zostały zdefiniowane w art. 2 pkt. 3 i 4 ustawy. Zasady te nie stanowią jednak materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnej. Organ nie może powołać ich jako podstawy prawnej odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Stąd, aby wykazać naruszenie tych zasad należy wskazać konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazuje na nieuwzględnienie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji wymagań ochrony środowiska, w tym zagospodarowania wodami i ochrony gruntów wodnych i leśnych; wymagania odnośnie ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych; potrzeb interesu publicznego ( art. 1 ust. 1 pkt. 3, 5 i 9) uzasadniając to odstąpieniem od przeprowadzenia szczegółowego postępowania ustalającego wpływ inwestycji na zanieczyszczenie wody w studni na działce skarżącej, nie wskazuje jednak żadnych konkretnych przepisów , które w jej ocenie zostały naruszone przy wydawaniu decyzji, nie kwestionuje przy tym przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem przytoczonych w decyzji i załączniku do niej przepisów, w tym dotyczących ochrony środowiska. W tej sytuacji zarzuty te nie mogą zostać uwzględnione. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W pkt. 8 decyzji wskazano, że stosownie do art. 5 ust. 9 ustawy Prawo budowlane inwestycję należy budować i projektować w sposób uwzględniający interesy osób trzecich - zalecenie to odnosi się do przyszłego procesu budowlanego. Dodać ponadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX Nr 55752). Zauważyć więc należy, iż to dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02 ). Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.