VI SA/Wa 880/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę J. S. wspólnik spółki cywilnej Firma [...] (skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) wspólnicy w spółce cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami, a zatem i samoistnymi podmiotami uprawnień licencyjnych. Ponadto podkreślił, że spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, natomiast przedsiębiorcami są jej wspólnicy w zakresie wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej. Licencja wystawiona dla przedsiębiorcy K. K. nie może stanowić dokumentu uprawniającego przedsiębiorcę J. S. do wykonywania usług transportowych. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, co stawiło naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) – cyt. jako utd. i zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 utd., została na niego nałożona kara pieniężna w wysokości określonej w lp. 1.1 załącznika do tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił obie decyzje. Sąd zważył, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony z wystarczającą dokładnością, badanie zgromadzonego materiału pozwoliło ustalić, że kontrolowany przewóz w dniu [...] czerwca 2006 r. wykonywany był przez K. K. i J. S. w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej pod nazwą Firma [...]. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, powinno toczyć się wobec obydwu wspólników tej spółki, a zaskarżony akt administracyjny powinien być adresowany do nich obydwu i im doręczony. Organ nie zawiadomił wspólników spółki [...] o wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd uznał, że takie działanie organu naruszało przepisy art. 61 § 4 oraz art. 10 Kpa., zgodnie z którymi organ administracji, wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne, wydaje postanowienie w tym przedmiocie, zapewniając tym samym stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Sąd podniósł również, że wśród podmiotów, które w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym mogą ubiegać się o licencję, nie wymieniono spółek cywilnych. Zatem, aby spółka taka mogła prowadzić działalność objętą uzyskaniem licencji, uprawnienia płynące z licencji musi mieć przynajmniej jeden z jej wspólników. Wspólnik posiadający licencję wykonuje w tym wypadku działalność nią objętą w ramach spółki cywilnej. Nie ma przeszkód do tego, aby określoną działalność w spółce wykonywał jeden wspólnik, działając na korzyść wszystkich wspólników. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ faktu nieposiadania przez jednego ze wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego, nie stanowi wystarczającej przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika wymóg legitymowania się licencją na wykonywanie transportu drogowego przez wszystkich wspólników spółki cywilnej. Ponieważ w niniejszej sprawie jeden ze wspólników posiadał wymaganą licencję, nie było, zdaniem Sądu, podstaw do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, domagał się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. jako p.p.s.a. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku: - z art. 28 Kpa. w sytuacji, gdy brak było podstaw do przypisania interesu prawnego K. K., który posiadał licencję na transport drogowy, a w razie uznania tego wspólnika za stronę postępowania, niewłaściwość zastosowania ww. przepisu w sprawie ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. i w konsekwencji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania przyczyn zastosowania tego przepisu, co wyłącza możliwość kontroli kasacyjnej orzeczenia tej treści; - także z art. 10 Kpa. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż został naruszony art. 10 Kpa. i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. GITD zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 utd. oraz Ip. 1.1 oraz błędną wykładnię art. 860 § 1 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wspólnikom posiadającym licencję nie można przypisać statusu strony (interesu prawnego) w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej w postępowaniu prowadzonym przeciw innym wspólnikom, którzy tej licencji nie posiadali. Podmiotem postępowania jest wyłącznie osoba, która nie dopełniła obowiązku posiadania uprawnienia licencyjnego. Natomiast posiadanie przez drugiego wspólnika wymaganej licencji powodowało, iż nie miał on interesu prawnego w postępowaniu, które toczyło się przeciw osobie pozostającej z nim w spółce. Interesu takiego nie można wywieść z cywilnoprawnej solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej. Organ wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące ten transport drogowy w ramach spółki cywilnej, a obowiązek ten dotyczy wyłącznie osób, które w ramach wewnętrznego podziału obowiązków ten transport wykonują. Ponadto wskazał, że skoro każdy wspólnik jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej oraz ustawy o transporcie drogowym, to również każdy wspólnik powinien uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego, jeśli w ramach spółki cywilnej wykonywany jest ten rodzaj działalności gospodarczej. Podniósł, że wspólnicy spółki cywilnej mogliby korzystać z jednej licencji tylko w przypadku, gdyby wszyscy byli stronami postępowania o wydanie licencji i byłaby ona skierowana do nich wszystkich. Przedmiotowa licencja wydawana jest w formie decyzji administracyjnej konkretnemu, imiennie oznaczonemu podmiotowi i nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji, a osobą trzecią. Nie można zatem, zdaniem organu, wnieść licencji jako wkład do spółki cywilnej i rozciągać jej na pozostałych wspólników. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 utd. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W art. 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 utd. określono wymogi dotyczące dobrej reputacji i kompetencji zawodowych przedsiębiorcy, przy czym w sposób szczegółowy opisano wymogi dotyczące jednostek organizacyjnych działających w formie osób prawnych i osobowych spółek handlowych (jawnych i komandytowych). Żaden z tych przepisów nie dotyczy spółki cywilnej jako jednostki organizacyjnej nieposiadającej podmiotowości prawnej. Przepis art. 5 ust. 3 utd. stanowi, że licencji udziela się przedsiębiorcy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 2 ust. 3 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, obowiązującym w dacie przeprowadzonej kontroli drogowej oraz art. 4 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z tego powodu licencji udzielonej jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie można traktować jako udzielonej spółce mimo, że licencjodawcy znana jest okoliczność wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej, przez przedsiębiorcę będącego wspólnikiem spółki cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi J. S., Sąd orzeka o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób określony w art. 134 § 1 p.p.s.a, tzn. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie jednak do art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. Na wstępie rozważań należy wskazać, że licencje jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. W podjętej na podstawie art. 5 ust. 1 utd. uchwale z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 utd. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 13 ust. 1 utd. stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 artykułu 13 utd. ustawodawca przewidział sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z tym jednak, że w wymienionych w tym przepisie przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). W przepisie art. 5 ust. 3 pkt 4 utd. ustawodawca, odnosząc się do kwestii wymagań dotyczących wykonywania transportu drogowego, wypowiada się o przedsiębiorcy osobiście wykonującym przewozy i zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowcach, a także innych osobach niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewozy na jego rzecz. Z treści tego przepisu wynika, że nabyte na podstawie licencji uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, ale również przez inne, określone przez ustawodawcę osoby fizyczne (kierowców). W przypadku, gdy przedsiębiorcą jest jednostka organizacyjna takie rozwiązanie jest z oczywistych względów konieczne. Kierowcy nie są jednak przedsiębiorcami i nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie przewozów, lecz działają na rzecz (w imieniu) przedsiębiorców - licencjobiorców w zakresie uprawnień mających źródło w udzielonej licencji. Wykonują przewóz rzeczy lub osób w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorców. Nie oznacza to wyzbycia się całości uprawnień przyznanych licencjobiorcom ani uzyskania przez kierowców pełni uprawnień licencjobiorców. Uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego są, w opisanych przez ustawodawcę warunkach, przenaszalne bez ingerencji organu administracji publicznej. Należy jednak stwierdzić, że jest to wyjątek od zasady wyłączenia, licencji z obrotu, którego to wyjątku nie można interpretować rozszerzająco. W sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykonanie transportu zostanie zlecone wspólnikom spółki cywilnej (spółka nie jest stroną stosunków cywilnoprawnych wobec braku zdolności prawnej) i wykonuje go osobiście kierowca zatrudniony przez wspólników, a nie wszyscy wspólnicy legitymują się licencjami na wykonywanie transportu drogowego, to po jednej stronie stosunku pracy występuje kierowca (pracownik), a po drugiej wspólnicy jako przedsiębiorcy. Spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w związku z tym, nie mogą przysługiwać jej uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego. W grupie podmiotów zatrudniających kierowcę znajdują się w takiej sytuacji zarówno licencjobiorcy jak i osoby, na których rzecz licencji nie wydano. Wszystkim tym podmiotom (wspólnikom) zostaje zlecony przewóz wykonywany bezpośrednio przez kierowcę. Wspólnicy są stronami zawartej z osobą trzecią umowy, na podstawie której wykonywany jest przewóz. Kierowca działa na rzecz wszystkich wspólników jako zatrudniony przez nich pracownik. Co ważne, nie jest możliwe traktowanie stosunku pracy łączącego kierowcę ze wspólnikami, jako podzielnego na odrębne węzły łączące kierowcę z każdym ze wspólników z osobna. Wszyscy wspólnicy zatem świadczą usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę wymagającą uzyskania odpowiedniej licencji. W stanie faktycznym sprawy w dniu [...] czerwca 2006 r. w C. za pomocą zespołu pojazdów - pojazdu silnikowego [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy [...] o numerze rejestracyjnym [...] - wykonywany był transport drogowy rzeczy przez wspólnika spółki cywilnej [...] – J. S. bez wymaganej licencji. W spółce cywilnej, której działalność obejmowała m.in. transport drogowy, jedynym wspólnikiem przedsiębiorcą uprawnionym (na podstawie licencji) do wykonywania transportu był natomiast K. K. Świadczenie przez niego usług transportowych na rzecz spółki zgodnie z udzieloną mu licencją nie stworzyło po stronie pozostałego wspólnika – skarżącego w niniejszej sprawie, uprawnienia do wykonywania transportu drogowego wspólnie z licencjobiorcą, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 13 ust. 1 utd., a zatem organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie tego transportu bez wymaganej licencji, określając jej wysokość zgodnie z lp. 1.1 załącznika do utd. Biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, należy wskazać, że podmiotem uzyskującym uprawnienie z licencji jest wyłącznie licencjobiorca. To posiadanie licencji (jej brak) jest źródłem, z którego wynika interes prawny strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W stosunku do drugiego wspólnika spółki cywilnej można mówić co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, związanego z zasadą odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za zobowiązania "spółki" całym ich majątkiem osobistym. Interes prawny mają bowiem tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765). Jak podkreślono w uchwale, świadczenie przez wspólnika usług transportowych, zgodnie z udzieloną mu licencją, nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania tego transportu. Nie można zatem twierdzić, zdaniem Sądu, że wszyscy wspólnicy spółki cywilnej mają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie naruszenia zasad korzystania z licencji wskutek jej braku w sytuacji, gdy przepisy ustawy wprowadzają wymóg jej posiadania. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, Lex nr 325265). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.