VI SA/Wa 964/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania T. Spółka z o.o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1900 złotych, na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 6 i art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11.04.2006), lp. 10.3 lit. a, b oraz lp. 10.4 lit. a, b załącznika do ustawy o transporcie drogowym w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie kary pieniężnej w wysokości 150 złotych, w punkcie 2 utrzymał decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż w myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże może on zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin, nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Tygodniowy czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 56 godzin, natomiast łączny czas w ciągu dwóch kolejnych tygodni nie może przekroczyć 90 godzin Długość przerw przysługująca kierowcy po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny została określona w art. 7 ww. rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego są załączniki lp. 10.3, 10.4 do ww. ustawy ustalające wysokość kary za konkretne naruszenie. Organ wyjaśnił, że w toku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz z naczepy marki [...] przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. w C. ustalono wykonywanie przez ten pojazd transportu drogowego z naruszeniem polegającym na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 4 godziny i 4 minuty. Przeprowadzona kontrola wykazała także, iż w dniu [...] października 2008 roku kierowca rozpoczął prowadzenie pojazdu o godzinie 8.41 a zakończył o godzinie 20.56. Jednakże z uwagi na treść art. 6 cyt. wyżej rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia naruszenia przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu i dlatego też w tej części uchylił decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpoznania. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pkt. 2 zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowe naruszenie zostało potwierdzone zarówno protokołem kontroli, podpisanym przez kierowcę, jak i wydrukiem z karty kierowcy oraz złożonymi przez niego zeznaniami. Organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92a ust. 4 jak również art. 93 ust. 7 cyt. ustawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Spółka z o.o., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 4 ust. ustawy o transporcie drogowym oraz art. 9 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenia, oraz obrazę art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na dowolnym traktowaniu przepisów prawa przez organy administracji, polegające w szczególności na zanegowaniu zasady równości wobec prawa i zasady ponoszenia odpowiedzialności karnej, której podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zakwestionował ustalonego przez organ stanu faktycznego, jednakże szeroko wywodził, iż nie miał rzeczywistego wpływu na powstałe naruszenia. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, organ winien odstąpić od prowadzenia postępowania wobec przedsiębiorcy. Skarżący przytoczył treść Wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących Sankcjonowania Naruszeń Mieszczących się w Zakresie Przedmiotowym Przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. wskazujących, iż odpowiedzialność za naruszenia przepisów winni ponosić zarówno przedsiębiorcy wykonujący transport jak i kierowcy, przy czym wobec przedsiębiorcy sankcje nie mają zastosowania jeżeli naruszenia powstaną na skutek okoliczności, których przy zachowaniu należytej staranności przedsiębiorca nie mógł przewidzieć i za które nie mógł odpowiadać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie wydaje się być zasadnym wyjaśnienie skarżącemu, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tym samym wniosek zawarty w skardze o umorzenie postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 15 kpa w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte w zamkniętym katalogu, określonym w art. 138 kpa, są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie a zatem organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Tym samym organ może utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo wydać orzeczenia reformatoryjne bądź kasacyjne, albo też umorzyć postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie, a zatem nie może zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w treści powołanego artykułu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy" (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Należy, więc podkreślić, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji, jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione jest tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.