II SAB/Wa 54/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie nieudostępnienia akt weryfikacji zobowiązuje Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego do rozpoznania wniosku K. P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o udostępnienie akt postępowania weryfikacyjnego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. K. P. w dniu 9 kwietnia 2009 r. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w sprawie nieudostępnienia akt postępowania weryfikacyjnego prowadzonego wobec jego osoby przez Komisję Weryfikacyjną powołaną w związku z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych. W skardze wymieniony zarzucił organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieudzielanie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa w sprawie nieudostępnienia akt jego postępowania weryfikacyjnego w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uchylanie się od obowiązku udostępnienia skarżącemu akt postępowania weryfikacyjnego o sygn. akt [...], dotyczącego jego osoby. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej SKW) w udostępnieniu do wglądu akt dotyczącej go weryfikacji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Szefa SKW z prośbą o spowodowanie niezwłocznego umożliwienia mu dostępu do zgromadzonych i wytworzonych przez Komisję Weryfikacyjną ds. likwidacji Wojskowych Służb Informacyjnych (dalej WSI) dokumentów dotyczących prowadzonego wobec jego osoby postępowania weryfikacyjnego oraz notatki cytowanej w przypisie nr [...] na stronie [...] tzw. "Raportu z weryfikacji WSI", opublikowanego w Monitorze Polskim z dnia 16 lutego 2007 r., Nr 11 poz. 110, która stała się dla Komisji Weryfikacyjnej podstawą do umieszczenia w tymże raporcie na stronach [...] informacji niezgodnych z prawdą, przedstawiających zainteresowanego i 14 innych osób w niekorzystnym świetle. W odpowiedzi na złożone pismo, Szef SKW wystosował do skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] informujące o braku możliwości zadośćuczynienia jego wnioskowi. Organ stwierdził w nim, iż uprawnienie wynikające z treści art. 51 ust. 3 Konstytucji RP może być ograniczone ustawowo. W świetle art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Przepis art. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia 22 stycznia 1999 r. (Dz. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), ustanawia zasadę ograniczonego dostępu (zarówno ze względów podmiotowych jak i przedmiotowego) do informacji niejawnej, jaką są akta postępowania weryfikacyjnego. To z kolei wyłącza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do zapoznania się z interesującymi go aktami postępowania weryfikacyjnego. W obecnym zaś stanie prawnym, pomimo zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego brak uregulowań prawnych w zakresie dostępu osoby poddanej postępowaniu weryfikacyjnemu do akt sprawy, nie wprowadzono stosownych przepisów do ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. Przepisy wprowadzające ustawę o SKW oraz SWW, a także w ustawie o SKW oraz SWW. Organ poinformował także zainteresowanego, że wskazana w jego wniosku notatka nie znajduje się w aktach postępowania weryfikacyjnego. Uznając odpowiedź organu za niezadawalającą oraz sprzeczną z prawem, skarżący wystosował w dniu 16 lutego 2009 r. pismo do Szefa SKW wzywające do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 51 ust. 3 i art. 47 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez udostępnienie żądanych dokumentów. Do dnia wniesienia skargi do Sądu organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł ponadto, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. Stosownie bowiem do postanowień art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a ograniczenie tego prawa może wynikać tylko z ustawy. Skoro zatem ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o SKW oraz SWW, a także sama ustawa o SKW oraz SWW nie zawierają żadnych regulacji w tym zakresie, to tym samym nie ograniczają możliwości dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem weryfikacyjnym. Na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów Konstytucji RP dostęp taki powinien być udzielony osobie poddanej weryfikacji. W ocenie skarżącego, zakwalifikowanie materiałów z postępowania weryfikacyjnego jako "informacji publicznej" pozostaje w sprzeczności z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje dotyczące osoby weryfikowanej oraz prowadzonej działalności w czasie służby w WSI nie mają charakteru publicznego. W ocenie skarżącego, legitymację do wglądu w akta postępowania weryfikacyjnego osobie weryfikowanej stwarzają wprost powołane przepisy Konstytucji RP. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Szef SKW udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa informując ponownie skarżącego, iż przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych stoją na przeszkodzie w udostępnieniu wnioskodawcy żądanych akt postępowania weryfikacyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 8 maja 2009 r. Szef SKW wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym organ ponownie zajął stanowisko, iż brak jest możliwości prawnych zadośćuczynienia żądaniu skarżącego. Szef SKW podniósł, że ustawa o ochronie informacji niejawnej w art. 3 wyraźnie wskazuje, w jakich przypadkach informacje niejawne mogą być udostępniane tj. wyłącznie osobie dającej rękojmię dochowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo innej pracy zleconej. Wobec braku wypełnienia warunków wskazanym przepisie, nie jest możliwe spełnienie żądania K. P.. Nikt w praktyce nie może pozyskać informacji niejawnych w innym celu, niż dla potrzeb służbowych, ponieważ nie ma możliwości spełnienia wymogu niezbędności dla czynności służbowych. Organ podkreślił, iż Szef SKW jest tylko depozytariuszem akt postępowań weryfikacyjnych przekazanych po zakończeniu działalności Komisji Weryfikacyjnej, które podlegają archiwizacji w trybie określonym dla informacji niejawnych. Z podanych powodów skarga jest bezzasadna. Na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. skarżący oświadczył, iż cofa wniosek o udostępnienie przez Szefa SKW notatki wymienionej we wniosku strony z dnia 12 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga posiada uzasadnione podstawy. Przedmiotem wniosku skierowanego do Szefa SKW skarżący uczynił żądanie udostępnienie dokumentacji zawartej w aktach postępowania weryfikacyjnego strony, znajdującej się w dyspozycji wymienionego organu. Komisja Weryfikacyjna ds. likwidacji WSI została powołana na mocy art. 63 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711 ze zm.). Tryb jej działania, a także sposób przeprowadzania i dokumentowania czynności dokonywanych przez tę Komisję oraz tryb postępowania z dokumentami, na podstawie legitymacji ustawowej (art. 63 ust. 7 tej ustawy) został określony w rozporządzeniu wykonawczym Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie trybu działania Komisji Weryfikacyjnej powołanej w związku z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych (Dz. U. Nr 135, poz. 953). Na podstawie § 4 ust. 1 – 3 powołanego rozporządzenia, dla każdego postępowania weryfikacyjnego założono i prowadzono akta postępowania weryfikacyjnego zawierające: wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania, dotyczące osoby, która złożyła dane oświadczenie, spis dokumentów znajdujących się w aktach, wykaz osób prowadzących akta postępowania weryfikacyjnego oraz wykaz osób zapoznanych z aktami postępowania weryfikacyjnego. Prawodawca w trybie działania Komisji nie przewidział stosowania przepisów k.p.a., albowiem brak jest w tym zakresie odesłania ustawowego do ich stosowania. Ponadto odesłania takiego nie zawiera także wymienione rozporządzenie wykonawcze. Analiza przepisów ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku i wolą prawodawcy było stworzenie samoistnej procedury na potrzeby dokonania postępowania weryfikacyjnego funkcjonariuszy likwidowanych WSI. Świadczy o tym określony w § 9 i 11 rozporządzenia tryb informowania osoby weryfikowanej o wątpliwościach co do zgodności złożonego oświadczenia z prawdą i składania przez tę osobę wyjaśnień i sposobu utrwalania składanego oświadczenia. Innej formy zaznajomienia osoby weryfikowane z ustaleniami Komisji, jak wskazanej w § 14 powołanego rozporządzenia (zawiadomienie o sposobie zakończenia postępowania weryfikacyjnego), przepisy prawne nie przewidywały. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt K 51/07, stwierdził, iż przepis art. 70a ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711 i Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 7, poz. 49), w zakresie, w jakim nie gwarantuje zainteresowanym osobom dostępu do akt sprawy, jest niezgodny z art. 51 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził także, iż: "na tle ustawy z 9 czerwca 2006 r. mogła pojawić się wątpliwość, czy i w jakim zakresie do postępowania przed Komisją Weryfikacyjną stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W praktyce Komisja Weryfikacyjna nie stosowała przepisów tej ustawy. W sytuacji, w której istnieje ustalona interpretacja przepisów lub jednolity sposób ich stosowania, Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność aktów normatywnych z Konstytucją, przyjmuje za punkt wyjścia tę interpretację lub praktykę". Dalej Trybunał podniósł, iż "Dostęp do akt sprawy przez strony postępowań oraz prawo żądania sprostowania lub usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, zamieszczonych w aktach sprawy, w celu wydania indywidualnego rozstrzygnięcia, jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. W tym zakresie dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 2 Konstytucji, a oba te przepisy muszą być odczytywane łącznie. Prawo dostępu do dokumentów w postępowaniu przed organami władzy publicznej wynika z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji, z kolei prawo strony do wysłuchania w zakresie informacji zebranych przez organ prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej - z art. 2 i art. 51 ust. 4 Konstytucji. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, ustawa w interpretacji przyjętej przez organy ją stosujące nie gwarantuje zainteresowanym prawa dostępu do akt sprawy stanowiących podstawę zamieszczania informacji o podejmowanych przez nich działaniach w raporcie Przewodniczącego Komisji Weryfikacyjnej. Nie gwarantuje też prawa do wysłuchania w zakresie prawdziwości informacji zebranych przez Komisję Weryfikacyjną". Jak wynika z powyższego fragmentu uzasadnienia wyroku, Trybunał jednoznacznie stwierdził, iż: po pierwsze, w powołanej ustawie nie przewidziano właściwych mechanizmów prawnych w celu respektowania konstytucyjnych praw obywatelskich w zakresie dostępu do akt postępowania toczącego postępowania, po wtóre, w demokratycznym państwie prawa taka luka w prawie nie może być akceptowana. Zwrócić należy uwagę, iż Trybuna Konstytucyjny, przywołując w uzasadnieniu wyroku wzorcowy model standardów postępowania administracyjnego nie wskazał przepisów k.p.a., jako tych które powinny mieć zastosowanie do prac Komisji Weryfikacyjnej. Wskazał natomiast na błąd w tworzeniu prawa. Jak słusznie dostrzegły strony postępowania sądowego, po zapadnięciu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego przedmiotowej luki w prawie nie uzupełniono stosowną normą wprawną, albowiem Komisja Weryfikacyjna zakończyła wykonywanie czynności, do których została powołana. W dacie rozpatrywania wniosku skarżącego, zgodnie z § 15 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, akta postępowania weryfikacyjnego zostały przekazane Szefowi WSI, w celu dokonania archiwizacji w trybie określonym dla informacji niejawnych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o czym stanowi przepis § 16 rozporządzenie. W sytuacji, gdy wobec skarżącego nie toczy się już postępowanie weryfikacyjne, w sprawie udostępnienia wglądu do akt postępowania nie mają zastosowania przepisy k.p.a. i to zagadnienie nie zostało przez ustawodawcę uregulowane, a akta postępowania weryfikacyjne zostały przekazane Szefowi SKW jedynie w celu archiwizacji w ustalonym trybie, to należy ustalić na gruncie jakich procedur i przepisów prawnych wniosek skarżącego, którego konstytucyjnych uprawnień, o czym wyżej, nie sposób podważyć, powinien zostać rozpatrzony. W ocenie Sądu, kluczowym w sprawie bezczynności Szefa SKW jest fakt, iż przed tym organem nie toczy się jakiekolwiek postępowanie o charakterze publicznoprawnym, którego stroną jest skarżący i w którego prowadzeniu wykorzystuje się dokumenty archiwalne zgromadzone w toku zakończonego postępowania weryfikacyjnego. Organy administracji państwowej działają tylko na podstawie przepisów prawa. Skoro prawo nie reguluje wprost sytuacji skarżącego, to należy poszukiwać takich istniejących ram prawnych, które pozwolą rozpatrzyć wniosek strony. Racjonalnym rozwiązaniem w niniejszej sprawie pozostaje uznać wniosek skarżącego o udostępnienie dokumentów znajdujących się w archiwalnych aktach postępowania weryfikacyjnego za żądanie oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z ich treścią, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy (art. 6 ust. 2 ) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W szczególności zwrócić uwagę należy na przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f tej ustawy, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, i, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Szef SKW jest, w rozumieniu powołanej ustawy, podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, iż w niniejszej sprawie przedmiot objęty żądaniem strony stanowi informację publiczną, co też podzielił Szef SKW w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. skierowanym do strony w odpowiedzi na jej wniosek. Niemniej Szef SKW nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku skarżącego w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 1, udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej, np. z powodu zaistnienia przesłanki określonej w art. 5 ust. 1 tej ustawy oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku o strony o udzielenie takiej informacji. Przedstawienie informacji zupełnie inaczej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego wątpliwość co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez pozostawanie w bezczynności. W niniejszej sprawie Szef SKW pozostaje w bezczynności, albowiem nie zrealizował żądania strony, jak również uznając, iż żądana informacja stanowi informację niejawną nie wydał decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też zobowiązanie wymienionego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2008 r. jest zasadne. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) i pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w sentencji wyroku.