IV SA/Wa 966/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) października 2007 r. o odmowie wydania J. R. zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu (...) października 2007 r. J. R. złożył wniosek do Wojewody (...) o wydanie zaświadczenia o treści: "Wojewoda (...) zaświadcza, że: 1. Integralną częścią decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...), o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998 r., znak (...), jest załącznik określający działki i grunty podlegające obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Działka gruntu o numerze (...), położona w Z., obręb M., jest wskazana pod pozycją nr (...) tego załącznika. 2. Wymieniona wyżej decyzja obowiązuje bez zmian". Postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. Wojewoda (...) odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, ponieważ nie zgodził się z częścią treści żądania dotyczącej stwierdzenia - "załącznik określający działki i grunty podlegające obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa" oraz z żądaniem z pkt 2. Zdaniem Wojewody (...) żaden z załączników do decyzji Wojewody (...) nie zawierał określenia stanowiącego o "obowiązku nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa". Odnośnie stwierdzenia co do pkt 2 żądania - "decyzja obowiązuje bez zmian" Wojewoda wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...) została "skonsumowana" przez późniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę i dlatego sformułowanie "obowiązuje bez zmian" uznał za nieprawidłowe. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Wojewody (...), utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że nie dopatrzył się naruszeniu prawa ani zasad postępowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podzielił argumentację Wojewody (...), że decyzja o lokalizacji nie orzeka o sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości. Dlatego też nie mogło znaleźć się w niej orzeczenie o obowiązku ich nabycia. Wskazał ponadto, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła obszar, na którym mają być wykonywane roboty sygn. akt IV SA/Wa 966/08 budowlane, ale to późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła nieruchomości, które niezbędne były do realizacji inwestycji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., podnosząc zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 Kpa w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w zw. z art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie godzi się z twierdzeniem, że decyzja lokalizacyjna nie orzeka o sprawach związanych z obowiązkiem nabywania nieruchomości. Jest to w jego ocenie stanowisko błędne, gdyż obowiązujący w dacie wydania i uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej art. 27 § 1 ustawy z dnia (...) października 1994 r. o autostradach płatnych stanowił, że nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe autostrad, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto skarżący zaznaczył, że działki gruntu, które podlegają nabyciu przez Skarb Państwa określa mapa - załącznik nr (...) do decyzji o lokalizacji autostrady wydanej przez Wojewodę (...) dnia (...) stycznia 1998 r. Na mapie tej zaznaczony jest przebieg autostrady, a zarazem wydziela ona część nieruchomości zajętej na ten cel. Mapa z kolei jest integralną częścią decyzji. Dlatego w ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem obu organów, że żaden z załączników do decyzji lokalizacyjnej Wojewody (...) nie dotyczył obowiązku nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, gdyż obowiązek nabycia spornej nieruchomości z mocy prawa wynikał z decyzji lokalizacyjnej w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Zdaniem skarżącego budzi także wątpliwości pojęcie "skonsumowania", którym posłużyły się organy, odnośnie relacji między decyzją lokalizacyjną i decyzją o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem przepisy prawa nie zawierają żadnych tego typu sformułowań. Zdaniem skarżącego skoro organy administracji nie potrafiły wskazać innej niż pozwolenie budowlane decyzji, która mogłaby zmienić treść decyzji lokalizacyjnej Wojewody (...), w szczególności przebieg linii sygn. akt IV SA/Wa 966/08 rozgraniczających pas drogowy autostrady, kwestionowane przez te organy sformułowania "wymieniona wyżej decyzja obowiązuje bez zmian" jest jego zdaniem bezpodstawne. Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z warunkami zabudowy, tj. w tym przypadku z decyzją o lokalizacji autostrady. Z uwagi na jej wiążący charakter pozwolenie na budowę musi mieć taki sam zakres jak decyzja lokalizacyjna. Zdaniem skarżącego nie można dopuścić do takiej sytuacji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zawęża obszar objęty decyzją lokalizacyjną, ponieważ zgodność pozwolenia na budowę z decyzją lokalizacyjną nie zachodzi wtedy, gdy jest nim objęta tylko część obszaru wyznaczonego przez decyzję o lokalizacji autostrady. Ponadto wskazał, iż w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, iż związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji. Zdaniem skarżącego opierając swoje rozstrzygnięcie na nieprawomocnym (zaskarżonym do WSA orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2007 r.) zarówno organ I jak i II instancji rażąco naruszył przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo zaznaczył, iż decyzja lokalizacyjna wyznaczyła obszar, na którym mają być wykonywane roboty budowlane, natomiast późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzając projekt budowlany wyznaczyła nieruchomości, które były niezbędne do realizacji inwestycji. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających na dotychczasowych zasadach i warunkach. Ponadto decyzja lokalizacyjna autostrady (...) wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. sygn. akt IV SA/Wa 966/08 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) października 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania J. R. zaświadczenia o żądanej treści. Kwestię wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Art. 217 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 ), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z kolei art. 218 § 1 Kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa wyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu reprezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji sygn. akt IV SA/Wa 966/08 administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 292/06, Lex 214079). Ponadto zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. We wniosku z dnia (...) października 2007 r. J. R.i na podstawie art. 217 § 2 Kpa wniósł o wydanie zaświadczenia o treści: "Wojewoda (...) zaświadcza, że: 1. Integralną częścią decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...), o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 1998 r., znak (...), jest załącznik określający działki i grunty podlegające obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Działka gruntu o numerze (...), położona w Z., obręb M., jest wskazana pod pozycją nr (...) tego załącznika. 2. Wymieniona wyżej decyzja obowiązuje bez zmian". O wydanie zaświadczenia zwrócił się jako współużytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej numerem (...) położonej w Z.. Z powyższego żądania wynika, że de facto skarżący ustalił wzór - jakiej treści zaświadczenia oczekuje od organu. W ocenie Sądu takie sformułowanie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu chociażby na to, iż organ nie zgadza się z jednym wyrazem zawartym we wniosku, bowiem modyfikacja żądania skarżącego oznaczałaby w istocie wydanie zaświadczenia o odmiennej treści. Wnioskodawca nie dał organowi możliwości innego sformułowania zaświadczenia, bowiem ściśle i precyzyjnie określił jego treść. Organy orzekające w niniejszej sprawie co prawda niezbyt wyczerpująco uzasadniły motywy podjętego rozstrzygnięcia, ale w ocenie Sądu nie było to naruszenie powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego, zwłaszcza, że w zażaleniu skarżący wniósł jedynie o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Należy zgodzić się jedynie ze skarżącym, że użyte w uzasadnieniu postanowienia pojęcie "skonsumowania" nie jest określeniem używanych w przepisach prawnych. Jednak posłużenie się nim nie powoduje, że postanowienie jest wadliwe. sygn. akt IV SA/Wa 966/08 Pozostałych zarzutów Sąd nie podziela. Wskazać należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), ustalała m.in. linie rozgraniczające autostrady lecz nie przesądzała ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna wyznaczyła jedynie obszar na którym miała być realizowana inwestycja. Dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła konkretnie ostateczny kształt zamierzenia budowlanego i jednoznacznie wskazała teren, który był niezbędny do zrealizowania inwestycji. Wyjaśnienia wymaga także, iż związanie decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, wynikające z przepisu art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm), oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie może tego badać, weryfikować, czy też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Rolą decyzji lokalizacji inwestycji jest bowiem gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę koncentruje się zatem na wymogach Prawa budowlanego i zgodności prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi z przepisami Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1775/98, Lex nr 47315) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy z 1994 r. o autostradach płatnych wymogi z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w tym zakresie skarga jest niezasadna. Ponadto niezrozumiałe dla Sądu jest powoływanie się skarżącego na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi, iż w dniu wydawania sygn. akt IV SA/Wa 966/08 decyzji Wojewody (...) o ustaleniu lokalizacji autostrady - tj. dniu (...) stycznia 1998 r. przepisy tej ustawy nie obowiązywały. Skarżący naruszenie wyżej wymienionych art. 64 i 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązał także z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 200 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127 poz. 627 ze zm.). Art. 34 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku wydania zaświadczenia w oparciu o powołany przepis rolą organu wydającego zaświadczenie byłaby ocena czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o lokalizacji inwestycji, tymczasem zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Nie można także uznać, że w powiązaniu z powyższymi przepisami organ naruszył art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Przepisy te jedynie określają, że wojewoda wydaje pozwolenia na budowę autostrady na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego i precyzują, że ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zatem przepisy tej ustawy niejako łączą przepisy prawa budowlanego z przepisami ustawy o autostradach płatnych. Również niezasadny jest zarzut skarżącego, iż opierając swoje rozstrzygnięcie na nieprawomocnym orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2007 r. organ I, jak i II instancji rażąco naruszył przepisy prawa. Jak wynika z akt sprawy powyższe orzeczenie dotyczyło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2001 r. Decyzja ta na dzień orzekania przez organy w przedmiocie zaświadczenia była ostateczna. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę autostrady, a poprzedzone zostało decyzją Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji sygn. akt IV SA/Wa 966/08 autostrady płatnej (...), której część stanowił załącznik określający działki i grunty leżące na trasie planowanej autostrady. Załącznik ten nie zawierał, w ocenie organów, określenia, że wymienione w nim działki i grunty podlegają obowiązkowi nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Stanowisko organów należy w tym przypadku podzielić, bowiem jak już wcześniej wskazano inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa. Ponadto wskazać należy, że skarżący na poparcie swoich tez powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Orzeczenia te są Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane, jednak skarżący cytował jedynie krótkie, wyrwane z kontekstu fragmenty orzeczeń wydane w sprawach, których zakres przedmiotowy jest inny niż sprawa rozpoznawana w niniejszym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że sposób sformułowania żądania o wydanie zaświadczenia, spowodował, że organy administracji nie mogły pozytywnie rozpatrzyć wniosku J. R.. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można zatem uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 217 § 2 pkt 2 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia osobie ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.