I OSK 1739/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 54/09 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt I OSK 1739/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Go 54/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w W. do rozpoznania wniosku skarżącego Z. W. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008 i 2009 w terminie 30 dnia od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzekł nadto o kosztach postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano m.in., że decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji w W. przyznał Z. W. z dniem 1 stycznia 2002 r. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. Z. W. jako emerytowany funkcjonariusz Policji wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w W. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006" wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w W. przesłał Z. W. pismo informacyjne zawierające wyjaśnienie co do obowiązującego stanu prawnego (pismo z dnia [...] marca 2009 r., znak [...]). W dniu [...] maja 2009 r. Z. W. sformułował kolejne pismo, które wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Było ono zażaleniem na bezczynność organu. Jego autor wystąpił o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W jego uzasadnieniu wskazał, iż w odpowiedzi na podanie z dnia [...] marca 2009 r. otrzymał jedynie pismo, które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia określonych w kpa. W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim poinformował zainteresowanego ( pismem z dnia [...] czerwca 2009 r.), iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w W., zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 kpa. W reakcji na powyższe pismo Z. W. złożył skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. podnosząc, iż uchylił się on od wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej albowiem nie istnieje organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, brak jest również przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności przemawiały za zasadnością skargi aczkolwiek jedynie częściowo z powodów wskazanych przez skarżącego. Sąd ten podkreślił, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji w W. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji. To, że miał taki obowiązek należy wiązać z tym, iż skarżący jest w posiadaniu ostatecznej decyzji o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. Zatem w kontekście istnienia takiej decyzji organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Rzeczą organu było więc ustalić czy skarżący powołując się na treść ww. decyzji domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2007-2009. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego. We wniosku tym skarżący powołując się na ustawę o Policji wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie sprecyzował, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione było zatem twierdzenie organu, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu przy założeniu, że skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2008 jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Takim organem jest zdaniem Sądu I instancji Komendant Powiatowy Policji w W. Powyższe oznacza, że skierowanie do Z. W. jedynie pism o charakterze informacyjnym było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Określając termin do załatwienia wniosku skarżącego Sąd I instancji wyjaśnił, iż miał w tej kwestii na uwadze okoliczności sprawy niniejszej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w całości przez Komendanta Powiatowego Policji w W. Wyrokowi temu zarzucono: Naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 2 lit. c, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania, zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U nr 100, poz. 919 z późn. zm.), art. 1 pkt. 1 i art. 104 kpa przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Ś. jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 jako sprawy administracyjnej oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podnosząc powyższy zarzut kasator wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego, 3) zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z treścią zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 pp.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej wg. wskazanych wyżej kryteriów i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten został sformułowany wadliwie. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, iż kastorowi umknęła istota postępowania w niniejszej sprawie. Nie może przecież budzić wątpliwości, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. W związku z tym niezrozumiałe jest twierdzenie kasatora jakoby Komendant Powiatowy Policji w Ś. był adresatem nałożonego przez Sad I instancji obowiązku, zwłaszcza że ani w sentencji wyroku WSA ani w jego uzasadnieniu nie wspomniano o tej jednostce powiatowej Policji. Analiza treści postawionego zarzutu kasacyjnego z jednej strony, z drugiej zaś jego uzasadnienia prowadzi nadto do wniosku, iż kasator popadł w sprzeczność albowiem w tymże uzasadnieniu wskazuje, iż zobowiązanie dotyczyło jednak Komendanta Powiatowego Policji z W. Wątpliwości budzi również prawidłowość sformułowania odnoszącego się do sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego. Otóż kasator zarzuca Sądowi błędną wykładnię i błędne zastosowanie wymienionych w kasacji przepisów. Orzecznictwo sądowe stoi jednak na stanowisku, że wskazane w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a dwie formy naruszenia prawa materialnego ( błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie) nie mogą zachodzić jednocześnie ponieważ albo przepis niewłaściwie zinterpretowano albo niewłaściwie zastosowano ( tak NSA m.in. w wyroku z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 – Lex nr 194728). Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 965/05 – Lex nr 266353 podkreślając, iż zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje błędnej jego wykładni co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeśli zatem skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej warunku tego nie spełnia . Wątpliwości budzi nawet to czy wszystkie przywołane przez kasatora przepisy były stosowane przez Sąd I instancji i czy musiały być stosowane zważywszy na przedmiot postępowania (bezczynność organu). W tym miejscu należy zauważyć, że bardzo obszerne wywody Sądu I instancji nie dotyczyły wyłącznie bezczynności organu ale także kwestii natury pobocznej, które ścisłego związku z przedmiotem sprawy nie miały. Przywoływanie więc przez kasatora tych wszystkich przepisów prawa, które nie wpłynęły na rozstrzygnięcie Sądu a mimo to były przedmiotem jego rozważań nie ma znaczenia dla oceny wydanego przez ten Sąd wyroku. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do odpowiedzi na pytanie czy emerytowany policjant, który wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, do którego prawo uzyskał na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy prawa, które przestały obowiązywać może żądać wydania przez organ rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, czy też wystarczy, że organ odpowie na ten wniosek pismem wyjaśniającym przyczyny, które jego zdaniem uniemożliwiają wypłatę tegoż równoważnika. W ocenie Sądu I instancji wniosek taki powinien zostać rozpatrzony w drodze rozstrzygnięcia władczego jakim jest decyzja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z poglądem tym należy się zgodzić. Znalazł on potwierdzenie m.in. w sprawie o sygn. akt I OSK 953/07 zakończonej wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2008 – Lex nr 489773. Otóż w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości następuje tylko wówczas gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzja ta nie staje się bezprzedmiotowa gdyż dotyczy uprawnień wcześniej nabytych ale na przyszłość. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z autorem kasacji, że nie ma obecnie organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej a w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy załatwianiu wniosków emerytowanych policjantów w tym przedmiocie. Podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.