II SA/Bd 581/09

3 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za pobyt dzieci w przedszkolach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 581/09 Uzasadnienie Rada Miejska w [...], powołując się na przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), podjęła w dniu [...] marca 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie odpłatności za usługi w przedszkolach samorządowych. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu opłat: a) w wysokości [...] złotych miesięcznie od dziecka w Przedszkolu nr [...] w [...] bez względu na ilość godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu i jego frekwencje b) w wysokości [...] złotych miesięcznie od dzieci 3,4,5-letnich w Przedszkolu w [...] bez względu na ilość godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu i jego frekwencje w ciągu miesiąca. Ponadto w § 8 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem [...] kwietnia 2007 r. i podlega ogłoszeniu na tablicy informacyjnej w Urzędzie Gminy w [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty poprzez wprowadzenie opłat w wysokości odpowiednio [...] zł. i [...] zł, bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący, podniósł, że Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane. W skardze zamieszczono nadto zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy [...], mimo że podjęta uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W zakresie tym skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, iż adresatem norm zawartych w kwestionowanej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, co jest cechą aktu prawa miejscowego, wobec czego podlegała ona trybowi promulgacji określonemu we wskazanym przepisie ustawy z 20 lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, iż z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w szczególności art. 14 ust 5 tejże ustawy, wynika uprawnienie rady do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez gminę wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przepis ten nie obliguje, zdaniem organu, do nazywania każdego świadczenia udzielanego przez przedszkola publiczne i jednoczesnego określania jego ceny. Rada Miejska podkreśliła przy tym, iż ustalone przez nią opłaty za usługi udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę [...] faktycznie dotyczą usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze, Rada Miejska, podniosła, iż jej zdaniem, adresatem kwestionowanej uchwały są organy kierujące przedszkolami, a więc ich dyrektorzy. Wskazała przy tym, że przyjmując, iż rozpatrywana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego brała pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AlP 30/92. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenie przez organ administracji art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; ze zm.). Wskazać należy, iż zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (cyt. wyżej), rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli. W myśl natomiast art. 6 pkt 1 omawianej ustawy, jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Mając na uwadze treść wyżej wskazanych przepisów, stwierdzić należy, iż opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Stąd też powstaje konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości, określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata, tak aby istniała możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto aby umożliwić rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Dodać należy, iż przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia ogólnej opłaty, która odnosiłaby się jednakowo do wszystkich dostępnych w przedszkolu, świadczeń, bez względu na ich indywidualne cechy i różną wartość. Wprowadzenie jednej stawki opłaty dla każdego z przedszkoli, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nim dodatkowych kosztów, a tym samy narusza ona przywołany wyżej art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Na uwzględnienie zasługuje również drugi z podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, dotyczący naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy Nowe, mimo że podjęta uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazać należy, iż zaskarżona uchwała, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), wprowadza obowiązek uiszczania opłaty, czyniąc jego adresatem ogólnie rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym we wszystkich placówkach publicznych na terenie gminy (zawiera zatem normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, to jest mogącą być stosowaną wielokrotnie). Unormowania przyjęte w zaskarżonej uchwale wykazują zatem cechy aktu normatywnego, generalnego (w odróżnieniu od aktu indywidualnego, jakim jest np. decyzja administracyjna), skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów oraz stanowiącego o zakresie ich uprawnień i obowiązków w sferze oznaczonych stosunków prawnych. Ponieważ zaskarżona uchwała ma cechy aktu normatywnego, pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego, który miałby obowiązywać na obszarze gminy, to jej promulgacja staje się obowiązkowa (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.) niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Miejską (art. 3 u.o.a.n.). Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 42) narusza przywołane regulacje i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały nie poddanej właściwemu procesowi promulgacji. Trzeba dodać, iż w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia, złożonego na rozprawie, wniosku organu o umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego ze względu na uchylenie kwestionowanego aktu uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Wskazać należy bowiem, że, mimo uchylenia, uchwała nr [...] wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie nieważności tejże uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Otwiera to między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. art. 88 ust. 1 Konstytucji R.P., art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. poz. 1591) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.