II SA/Wa 663/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównej Policji na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści zł) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania [...] M. S. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty odwołania z zajmowanego stanowiska oraz daty przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. i ustalił datę odwołania ze stanowiska na dzień [...] lutego 2009 r., a datę przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na dzień [...] marca 2009 r. Jednocześnie stwierdził, że rozkaz personalny utrzymuje w mocy w części dotyczącej odwołania z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że Komendant Wojewódzki Policji w L. w dniu [...] stycznia 2009 r., skierował do Przewodniczącego [...] Związku Zawodowego Policjantów w L. prośbę o wydanie opinii dotyczącej propozycji odwołania ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. [...] M. S. Wskazał, że tym samym dniu Komendant Wojewódzki Policji w L., działając w trybie art. 6c ust. 1 ustawy o Policji – zwrócił się do Starosty Powiatowego w C. oraz Prezydenta Miasta C. z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dokonując przeglądu efektywności działań Policji województwa [...] w zakresie zapobiegania i wykrywalności przestępstw i wykroczeń, stwierdził, że wyniki uzyskiwane przez Komendę Miejską Policji w C. są niesatysfakcjonujące. Pismem z dnia [...] stycznia przewodniczący [...] Z. Policjantów w L. poinformował, że prezydium [...] Z.Z. Policjantów w L. pozytywnie zaopiniowało propozycję odwołania [...] M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku Prezydent Miasta C. poinformował, że współpraca pomiędzy Urzędem Miasta C. a Komendantem Miejskim Policji w C. układa się w sposób prawidłowy. Dodatkowo wskazał, że w czasie pełnienia funkcji przez [...] M. S. Policja reagowała prawidłowo, szybko i skutecznie, na zgłaszane interwencje. Z kolei, Starosta C. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformował, że nie ma zastrzeżeń dotyczących efektywności pracy Policji. W dniu [...] stycznia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego odwołał z dniem [...] stycznia 2009 r. [...] M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. i z dniem [...] stycznia 2009 r. przeniósł wyżej wymienionego do swojej dyspozycji oraz powierzył mu obowiązki na stanowisku [...] na okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 6e ust. 1-3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 37 tejże ustawy. W uzasadnieniu podał, że w wyniku wdrożonego postępowania na podstawie art. 6e ust. 1-3 ustawy o Policji oraz § [...] Porozumienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z Zarządem [...] Związku Zawodowego Policjantów w L. z dnia [...] marca 2002 r., po uzyskaniu opinii Starosty C., Prezydenta Miasta C., kierując się dokonaną oceną oraz stanowiskiem związku zawodowego policjantów – z dniem [...] stycznia 2009 r. odwołał [...] M. S. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] stycznia 2009 r. przeniósł go do swojej dyspozycji powierzając mu obowiązki na stanowisku [...]. Od powyższej decyzji [...] M. S. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniósł, że zaskarżony rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. został wydany z naruszeniem przepisów prawa. Twierdził, że wszystkie przesłanki, na podstawie których zaskarżony rozkaz został wydany nie mają potwierdzenia w faktach. W dalszej części odwołania podjął obszerną polemikę ze stwierdzeniem, że wyniki w zakresie zapobiegania i wykrywalności przestępstw oraz wykroczeń są niesatysfakcjonujace. Wskazał na szczegółowe dane dotyczące wskaźników wykrywalności oraz dynamiki postępowań w poszczególnych obszarach przestępczości. Twierdził, iż dane te obrazują prawidłową pracę realizowaną przez pion [...] oraz dowodzą o jej właściwej organizacji oraz o właściwym nadzorze. Twierdził, że dowodzą też o jego osobistym nadzorze nad realizacją wszystkich zadań wykonywanych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w C. Ponadto, M. S. odniósł się szczegółowo do wyników uzyskiwanych przez Komendę Miejską Policji w C. na tle innych jednostek organizacyjnych województwa [...]. Wskazał też, że opinie Starosty C. oraz Prezydenta Miasta C. są dla niego pozytywne. Podkreślił, że porozumienie zawarte pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w L. a Zarządem Z.Z. Policjantów nie jest źródłem prawa i "nie posiada mocy obowiązującej". Stwierdził również, że negatywne stanowisko Z.Z. Policjantów jest negatywne ze względu na jego stanowczość w egzekwowaniu realizacji zadań służbowych przez wszystkich funkcjonariuszy KMP w C. Opisał niektóre wydarzenia z zakresu jego relacji z przedstawicielami związku zawodowego. Obszernie wyjaśnił i opisał swoje osobiste relacje z Komendantem Wojewódzkim Policji w L. [...]. Stwierdził, że błędem było wręczenie mu przedmiotowego rozkazu podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim i stanowiło to naruszenie art. 41 Kodeksu pracy. Odniósł się także do poglądu, że odwołanie ze stanowiska może nastąpić w każdym czasie, twierdząc, że odwołanie takie musi być oparte na właściwych i odpowiednich przesłankach merytorycznych. Uznał, że przy odwołaniu go ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. nie były brane pod uwagę względy merytoryczne, ale osobiste. Do odwołania [...] M. S. dołączył notatkę służbową pracownika Zespołu Prezydialnego KMP w C. zawierającą informację na temat "dni wolnych od pracy, w które Komendant Miejski Policji w C. [...] pracował" oraz godzin nadliczbowych od [...] roku do [...] roku. Załączył też stanowisko Z.Z. Policjantów przy KMP w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. Przedłożył też kserokopie swojego raportu w sprawie zgody na zajęcie zarobkowe poza służbą z dnia [...] września 2008 r. oraz pismo z dnia [...] marca 2008 roku l.dz. [...] w sprawie podjęcia przez niego zajęcia zarobkowego poza służbą. Komendant Wojewódzki Policji w L. nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 Kpa i przekazał sprawę Komendantowi Głównemu Policji z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniem wskazał m. in. na brak możliwości porozumienia się z [...] M. S. oraz opisał osobiste relacje z nim. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. W motywach uzasadnienia organ II instancji Komendant Główny Policji przytoczył treść art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277 ze zm.). Wyjaśnił, że z przepisów tych wynika, że komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty, a odwołać z tego stanowiska można w każdym czasie, przy czym policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania. Policjant zaś przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że w treści powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji ustawodawca nie wskazał przesłanek, których ustalenie jest warunkiem koniecznym do odwołania ze stanowiska komendanta miejskiego. W ocenie Komendanta Głównego Policji, oznacza to, że właściwy przełożony uprawniony jest do rozstrzygnięcia sprawy odwołania ze stanowiska w oparciu o uznanie administracyjne. Zestawiając treść zastosowanych w sprawie przepisów z ustalonym stanem faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w L. był uprawniony do odwołania [...] M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. Decyzja ta, jak stwierdził dalej, mieści się w granicach nadanych mu ustawowo kompetencji i tym samym brak było podstaw do uznania jej za nieuzasadnioną. Wyjaśnił, też że przepisy prawa umożliwiają komendantowi wojewódzkiemu Policji odpowiedni dobór kadr na stanowiska komendantów powiatowych (miejskich) Policji i ich zastępców na podległym terenie. Wskazał również, że Komendant wojewódzki Policji, jako organ administracji rządowej na obszarze województwa, ma obowiązek zapewnienia ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Obowiązek ten realizuje m.in. przez dobór właściwych oficerów na stanowiska komendantów powiatowych (miejskich) Policji i ich zastępców. W rozpatrywanej sprawie Komendant Główny Policji uznał, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu. Uzasadniając swoje stanowisko po raz kolejny przywołał treść art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, podkreślając że w przepisie tym nie wprowadzono konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego (miejskiego) Policji ze stanowiska. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 roku sygn. akt II SA/Wa 517/07 i zaznaczył, że stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych i jest oparty na zaufaniu. Komendant Główny Policji podkreślił, że zarówno z treści odwołania [...] M. S., jak i stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. wynika, że w istocie trudno mówić o wzajemnym zaufaniu w stosunkach wymienionych podmiotów. Toteż, jak stwierdził dalej organ II instancji, pozostawienie [...] M. S. na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w C. może nie wpłynąć pozytywnie na sprawność działania Policji garnizonu [...] oraz jej wizerunek w oczach społeczeństwa. Sprawność Policji oraz jej wiarygodność i skuteczność w zwalczaniu przestępczości jest bowiem oceniana przez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań, również na płaszczyźnie kadrowej, a rozbieżność wzajemnych oczekiwań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w L. a Komendantem Miejskim pozwala domniemywać, że niecelowym jest dalszy rozwój sytuacji przy zachowaniu obecnej obsady stanowiska. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania, treści przedstawionych przez skarżącego, pozytywnych pisemnych opinii o jego pracy, a przede wszystkim treści uzyskanych w toku postępowania pozytywnych opinii Prezydenta Miasta C. i Starosty C., organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przywołanej już regulacji art. 6e ustawy o Policji, dla organu odwołującego ze stanowiska charakter przedłożonej opinii nie ma znaczenia. Co prawda przedstawiona opinia może wpłynąć na kierunek podejmowanej przez organ decyzji, ale, jak zaznaczył Komendant Główny Policji, nie może determinować woli organu. Uzasadniając z kolei uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w części dotyczącej daty odwołania ze stanowiska i daty przeniesienia do dyspozycji oraz ustalenia nowych dat tych zdarzeń, organ odwoławczy II instancji wyjaśnił, że, zgodnie z treścią art. 130 § 2 k.p.a., a także wobec braku nadania rozkazowi personalnemu z dnia [...] stycznia 2009 r. (art. 108 k.p.a.) rygoru natychmiastowej wykonalności, wniesienie odwołania przez skarżącego wstrzymało wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., a zatem koniecznym stało się ustalenie nowych dat odwołania przeniesienia do dyspozycji. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi M. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Zarzucił, że zaskarżony rozkaz został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i pominięcie wyników pracy Komendy Miejskiej Policji w C. w latach [...] oraz opinii Starosty C. i Prezydenta Miasta C. Nadto, iż został wydany z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 6, art. 39 i art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie obydwu rozkazów personalnych bez uzyskania stanowiska Starosty C. w trybie określonym w art. 106 k.p.a., a w miejsce tego trybu zastosowaniu wymiany korespondencji ze Starostą za pośrednictwem faksu, czyli w sposób sprzeczny z art. 39 k.p.a. Ostatni z zarzutów skarżący uzupełnił o stwierdzenie, że poza uzyskaniem opinii w trybie i formie niezgodnej z prawem organ I instancji naruszył pozostałe obowiązki nałożone na niego dyspozycją art. 106 § 2 k.p.a., tzn. odstąpił od zawiadomienia strony o podjętych w tym zakresie działaniach, a następnie i nie zapoznał jej z treścią otrzymanej opinii. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z zarzutami skargi podnosząc, że prowadzone postępowania nie wymagało zebrania dowodów i nie istniał materiał dowodowy, z którym strona mogła się zapoznać. Uznał też, że zarzut naruszenia art. 39 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ w aktach administracyjnych znajdują się oryginalne odpowiedzi udzielone przez Starostę i Prezydenta Miasta, art. 6c i 6e ustawy o Policji kompleksowo reguluje całość postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska, w tym uzyskanie opinii, a w rezultacie art.106 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy prawa materialnego, i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych stanowił art. 6e w zw. z art. 6c ust. 1-4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Jak wynika z powołanego przepisu, komendant wojewódzki Policji może w każdym czasie odwołać komendanta miejskiego Policji ze stanowiska (ust. 1). Elementem procedury odwołania jest zasięgnięcie opinii starosty. W przypadku braku takiej opinii komendant wojewódzki Policji odwołuje komendanta miejskiego Policji, po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii (art. 6e ust. 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że obowiązkiem komendanta wojewódzkiego Policji jest sporządzenie wniosku o wydanie opinii i doręczenie go staroście, a następnie wstrzymanie się z wydaniem decyzji w sprawie odwołania policjanta ze stanowiska komendanta miejskiego policji do czasu przedstawienia takiej opinii przez starostę lub upływu terminu na jej przedstawienie. Ustawodawca wyraźnie bowiem w przepisie art. 6c ust. 1 ustawy o Policji użył sformułowania "po zasięgnięciu opinii starosty". Opinia, o której mowa w art. 6c ust. 1 cyt. ustawy o Policji nie ma oczywiście charakteru wiążącego dla Komendanta Wojewódzkiego Policji. Jednakże stanowi ona niezbędny element w procesie podejmowania przez organy Policji rozstrzygnięć personalnych w przedmiocie powołania i odwołania komendantów powiatowych (miejskich) Policji. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stosownie do art. 33b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wszystkie wymienione w tym przepisie podmioty (w tym także odpowiednie struktury Policji) stanowią powiatową administrację zespoloną. Zwierzchnictwo zaś nad organami zespolonymi sprawuje starosta (art. 35 ust. 2 i 3 ustawy). Opiniowanie zaś spraw personalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 cyt. ustawy o Policji jest przejawem zespolenia osobowego. Jak wynika z akt administracyjnych, Komendant Wojewódzki Policji w L. uchybił powyższemu obowiązkowi. Wprawdzie pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. wystąpił do Starosty C. o wydanie takiej opinii, jednakże w dacie wydania decyzji w przedmiocie odwołania [...] M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji opinii tej nie uzyskał. Z zestawienia daty wydania rozkazu personalnego nr [...], tj. [...] stycznia 2009 r. z datą wpływu opinii Starosty C. do Komendanta Wojewódzkiego Policji (pismo Starosty z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] z utrwaloną na nim prezentatą Komendy Wojewódzkiej Policji w L. opatrzoną datą wpływu na dzień [...] stycznia 2009 r. – k. [...] akt administracyjnych), wynika że wydana decyzja jednoznacznie została wydana z pominięciem wymaganej prawem opinii i przed terminem 14 dni, o którym mowa w art. 6c ust. 8 ustawy o Policji. Decyzja ta została zatem wydana z naruszeniem art. 6c ustawy o Policji. Przepis ten naruszył również organ odwoławczy – Komendant Główny Policji – który uznał, że organ I instancji dopełnił wymogu uzyskania opinii i wydał rozkaz personalny o odwołaniu ze stanowiska już po zasięgnięciu opinii. Dlatego też za uzasadniony uznać należy też zarzut skarżącego podniesiony w skardze polegający na niezapoznaniu go z treścią wydanej opinii (art. 10 k.p.a.). Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w związku z § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).