II SA/Łd 469/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu wniosku S.M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 3a, działka Nr ewid. [...], obręb [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji B.D., właścicielka sąsiedniej nieruchomości wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Strona wskazała, że decyzja I instancji narusza jej prawo własności, bowiem organ nie uwzględnił, że dojazd do projektowanego obiektu wiązać się będzie z koniecznością wykonywania manewrów samochodem po terenie jej działki. W sprawie doszło do naruszenia § 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustanowienie nieprzepisowej szerokości dojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z regulacją art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Przepis ten wymaga, by: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy (§ 3 cyt. rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno –architektoniczna, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazała, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi oraz garażowymi, o zbliżonych parametrach pozwalających na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Inwestor złożył postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 5 listopada 1992 roku ustanawiające służebność drogi koniecznej dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 3a, w ten sposób, że obciąża się nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A. 3 służebnością drogi koniecznej wzdłuż granic nieruchomości, o szerokości 3 m i długości 18 m. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia prawa własności nieruchomości organ wyjaśnił, iż kwestie te regulowane są przepisami kodeksu cywilnego i ewentualne roszczenia stron z tego tytułu mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym miejscu. Lokalizacja inwestycji następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu zmierzającym do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie będą miały zastosowanie przepisy powołanego w odwołaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest w tym zakresie legitymowanie się przez inwestora prawem do korzystania z działki sąsiedniej dla celów dojazdu. W stanie faktycznym sprawy, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego podnoszone przez stronę odwołującą się zarzuty w tym zakresie organ odwoławczy uznał za przedwczesne. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na usytuowanie będzie stanowił uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. W skardze na powyższą decyzję B.D. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że decyzje organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego, gdyż nie uwzględnia przepisu § 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 Kodeksu cywilnego, bowiem inwestycja stwarza realne zagrożenie zwiększenia obciążeń nieruchomości prowadzące do naruszenia prawa własności. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że aktualnie nie ma ona podstaw do wystąpienia do sądu z wnioskiem o zmianę postanowienia o ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Realizacja inwestycji ograniczy korzystanie z nieruchomości skarżącej. Droga konieczna powinna być tak ustanowiona, by możliwie zmniejszyć uciążliwości dla właściciela gruntu obciążonego służebnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 w/w ustawy). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Cytowane przepisy określają wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej. Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku, II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 roku, II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583 i inne). Tymczasem decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie, a załączona do akt administracyjnych nie zawiera wszystkich niezbędnych załączników. Z treści decyzji wynika, że załącznik do niej stanowi mapa w skali 1:500 oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Owszem, mapa i analiza zawierają oznaczenie, że stanowią załącznik do decyzji, tym niemniej nie są podpisane przez osobę, która wydała decyzję. Nadto, na kopii mapy nie określono obszaru analizowanego. Wskazuje ona jedynie na teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, jak i sposób dotychczasowej zabudowy działki. Tym samym decyzja, w tym zakresie narusza przepis § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji decyzja organu I instancji pozbawiona jest powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisem § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dostrzeżone uchybienia procesowe miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji. Decyzja wydana w następstwie ponownego rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez tę samą osobę uprawnioną do ich wydania. Wobec zaistnienia przedstawionych powyżej uchybień, które skutkowały koniecznością wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego, w ocenie Sądu, przedwczesne było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.