II GSK 1028/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. H. "F." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1132/09 w sprawie ze skargi W. S. H. "F." w W. na postanowienie S. K. O. w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. S. H. "F." w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1132/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. S. H. "F." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawieszono postępowanie wszczęte na wniosek WSH "F." w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. S. 58 w W.. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie zostało zawieszone w związku z niedołączeniem do wniosku tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a także wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II C 367/06, oddalającym powództwo WSH "F." przeciwko m.st. W. o zobowiązanie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości oraz apelacją złożonąj przez WSH "F." . Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku WSH "F." z dnia [...] lutego 2009 r., orzekł o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania podając w uzasadnieniu, że postępowanie sądowe o zobowiązanie m.st. W. do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. o ustanowienie na rzecz WSH "F." prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w W. przy ul. S. 58 oraz o przeniesieniu nieodpłatnie na rzecz WSH "F." własności zabudowań położonych na działce nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone po wyroku Sądu Apelacyjnego w W. I Wydziału Cywilnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt IA Ca 628/08, który uchylił wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt IIC 367/06. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia strony, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO w W. stwierdziło, że postępowanie cywilne dotyczące nieruchomości przy ul. S. 58 w W. nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone poprzez wydanie wyroku sądowego, zatem zasadnie przyjął organ I instancji, iż nie ustały jeszcze przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (ust. 2), przy czym do wniosku należy dołączyć szereg dokumentów, w tym m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 6 pkt 2). Zdaniem Sądu I instancji tytuł prawny Spółdzielni do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie nie ustąpiły, stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie wyjaśniono i dlatego zaskarżone postanowienie SKO w W. jest zgodne z prawem. Podniesione przez WSH "F." zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia nie zasługiwały zdaniem Sądu na uwzględnienie, w szczególności niezasadne były zarzuty naruszenia art. 6-9, 16, 75, 77 § 1, 80, 97, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena przesłanek podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu, w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie doszło do naruszenia podstawowych zasad k.p.a., a organy rozpatrujące sprawę prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dochodząc do trafnych wniosków, iż WSH "F." nie ma prawa do nieruchomości, umożliwiającego jej złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W. S. H. "F." z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., jako dowodów uzupełniających: załączonej decyzji z 10 stycznia 1989 r. oraz mapy z 2 marca 2000 r., a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Spółdzielnia zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2, 3 § 1, 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym zrealizowaniu przez WSA prawa kontroli działalności administracji publicznej, nieskorzystaniu z upoważnienia dla Sądu umożliwiającego wydanie wyroku w warunkach niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi i nierozpoznaniu jej w całokształcie okoliczności sprawy, mających wskazywać na naruszenie prawa procesowego i materialnego przez organy administracji; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem całości materiału sprawy i oparcie wyroku tylko na jego części; 3) art. 141 § i § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu do SKO, jak i w skardze do Sądu i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku; II. prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 204 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 386 § 6 k.p.c., ponieważ WSA nie rozpatrzył istoty sprawy (tj. zagadnienia wstępnego), za którą Sąd nieprawidłowo uznał istnienie prawomocnego wyroku sądu cywilnego, co nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., pomijając przy tym okoliczność, że zagadnieniem wstępnym jest przysługiwanie w rzeczywistości skarżącej prawa użytkowania przynajmniej do części zabudowanej nieruchomości przy ulicy S. 58 w W., a nie istnienie prawomocnego wyroku sądu cywilnego. Zdaniem kasatora kwestia ustalenia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego została przez Sąd Apelacyjny przesądzona, a ustalenia dokonane przez ten Sąd na mocy art. 386 § 6 k.p.c. wiążą Sąd Okręgowy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej wymienił dwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego kasator wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i k.p.c., kwestionując zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki zagadnienia wstępnego. Tak sformułowany zarzut jest w istocie zarzutem proceduralnym, podlegającym rozpoznaniu w granicach naruszenia przepisów postępowania. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej ujmuje istotny problem prawny – czy w warunkach rozpoznawanej sprawy można podjąć postępowanie, zawieszone z urzędu z powodu występowania zagadnienia wstępnego, uregulowanego w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli w istocie zagadnienie wstępne nie występowało. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prowadziły sprawę dotyczącą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. S. 58 w W.. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zezwolenie, o którym mowa w wymienionym przepisie, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2), przy czym do wniosku należy dołączyć szereg dokumentów, w tym m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2). Trafnie podnosi zatem skarżący, że nie można uznać toczącej się sprawy przed sądem cywilnym o zobowiązanie m.st. W. do złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. o ustanowienie na rzecz WSH " F. " prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. S. 58, za zagadnienie wstępne dla spawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie wskazanym we wniosku. Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, bowiem organ na podstawie dokumentów dołączonych przez stronę do wniosku o wydanie zezwolenia, może podjąć stosowne rozstrzygnięcie administracyjne, po uprzednim zbadaniu czy strona legitymuje się tytułem prawnym do spornego lokalu - zwłaszcza wobec twierdzeń strony skarżącej o legitymowaniu się prawem użytkowania spornego lokalu. Przedsiębiorca występując z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zobligowany jest do przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych w dacie złożenia takiego wniosku. Również warunkiem prowadzenia omawianej sprzedaży jest zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy m.in. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Późniejsze (ewentualne) uzyskanie tytułu prawnego do lokalu nie wypełnia wymogów do ubiegania się o zezwolenie, jak również do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę stosowania stanu prawnego i faktycznego aktualnego w chwili podejmowania decyzji, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest związane z powództwami o ukształtowanie prawa. Z tych względów Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, uznając iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Tym samym naruszył wymienione w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa procesowego. Na marginesie należy wskazać, że kastor wymieniając w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 1 § 1 i § 2, wprawdzie nie wskazał właściwego aktu prawnego tj. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych, jednakże to uchybienie nie wpływa na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. W dalszej kolejności należy rozważyć problem, czy na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. można podjąć postępowanie zawieszone z powodu występowania zagadnienia wstępnego, które w istocie w sprawie nie występowało. Art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje zawieszone postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Językowa wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Skład orzekający NSA podziela w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08,LEX nr 529884, że taka wykładnia prowadziłaby do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania ( 12 k.p.a.). W związku z tym należy wyprowadzić wniosek, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia. W konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga zawierała usprawiedliwione podstawy, mimo niedostatków uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi I Instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., który ponownie ją rozpatrując weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Sąd II instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.