II OSK 1951/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 469/09 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego B. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 469/09 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w pkt 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku S. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. Wdzięcznej [...], działka nr ewid. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji B. D., właścicielka sąsiedniej nieruchomości wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Strona wskazała, że decyzja I instancji narusza jej prawo własności, bowiem organ nie uwzględnił, że dojazd do projektowanego obiektu wiązać się będzie z koniecznością wykonywania manewrów samochodem po terenie jej działki. W sprawie doszło do naruszenia § 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez ustanowienie nieprzepisowej szerokości dojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z regulacją art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazała, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi oraz garażowymi, o zbliżonych parametrach pozwalających na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Inwestor złożył postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] listopada 1992 r. ustanawiające służebność drogi koniecznej dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Wdzięcznej [...], w ten sposób, że obciąża się nieruchomość położoną w Ł. przy ul. Wdzięcznej [...] służebnością drogi koniecznej wzdłuż granic nieruchomości, o szerokości 3 m i długości 18 m. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ wyjaśnił ponadto, iż kwestie te regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego i ewentualne roszczenia stron z tego tytułu mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym. W skardze na powyższą decyzję B. D. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego, gdyż nie uwzględnia przepisu § 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 5 Kodeksu cywilnego, bowiem inwestycja stwarza realne zagrożenie zwiększenia obciążeń nieruchomości prowadzące do naruszenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji, decyzja organu I instancji załączona do akt administracyjnych nie zawiera wszystkich niezbędnych załączników. Z treści decyzji wynika, że załącznik do niej stanowi mapa w skali 1:500 oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji wskazał, że mapa i analiza zawierają oznaczenie, iż stanowią załącznik do decyzji, tym niemniej nie są podpisane przez osobę, która wydała decyzję. Ponadto, na kopii mapy nie określono obszaru analizowanego. Wskazuje ona jedynie na teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, jak i sposób dotychczasowej zabudowy działki. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, decyzja w tym zakresie narusza przepis § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Sąd I instancji uznał więc, że decyzja organu I instancji, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji decyzja organu I instancji pozbawiona jest w ocenie Sądu I instancji powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisem § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji, przedwczesne było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj: – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej; – art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną wykładnię, bowiem żadna norma prawa nie nakłada obowiązku podpisania załącznika do decyzji przez osobę, która ją sporządziła; – art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem mapy złożone do akt spełniają wymogi określone prawem; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego, ani norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy; – art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, która to nie przystaje do znanego orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania i uniknięcie odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze; – art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania; – art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem brak związania zarzutami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może uniknąć odniesienia się do podniesionych zarzutów przez stronę skarżącą i dokonania pełnej oceny stanu sprawy; – art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niezastosowanie, bowiem gdyby akta sprawy nie zawierały mapy, na której to wykreślone były granice obszaru analizowanego, to mapa taka mogła zostać złożona do akt sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Rozpoznając w trybie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego decyzje obu instancji wydane w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji budowy garażu na działce nr ewid. [...] przy ul. Wdzięcznej [...] w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona w uzasadnieniu pierwszego zarzutu, treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, którego to naruszenie podnosi organ, wskazuje kompetencje ustrojowe sądów administracyjnych precyzując je jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Zasada realizacji kontroli legalności aktów czyli zgodności z prawem materialnym i procesowym, przeprowadzana przez sąd administracyjny pierwszej instancji wynika z regulacji prawnej art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. stanowiąc, iż Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zaś z treści art. 134 § 1 wynikają uprawnienia tegoż Sądu przy rozpoznawaniu sprawy, polegające na braku związania zarzutami skargi i wnioskami skargi jak też powołaną podstawą prawną. Zasadnie zauważa organ skarżący, iż te szerokie uprawnienia kontrolne Sądu pierwszej instancji i możliwość oceny merytorycznego rozstrzygnięcia ponad zarzutami skargi, nie może nosić cech dowolności. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie zgłoszonych zarzutów i zgromadzonego materiału dowodowego (art. 133 p.p.s.a.). Jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydenta Miasta Ł. Sąd pierwszej instancji uznał samą wadliwość sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odpowiadającą przepisom prawnym wg jego oceny zarówno ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i przepisom wykonawczym § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zasadnie na wstępie swych rozważań cennych Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 145 § 1 lit. a/-c/ p.p.s.a., które stanowią, że Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi, naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy..., bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Dokonując oceny kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie przepisów prawnych, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury – Sąd uznał, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy określone w tych przepisach stanowią integralną część decyzji, i stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. winny być podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej jak i graficznej decyzji oraz załączników w postaci mapy jak i wyników analizy, które także winny mieć część tekstową jak i graficzną. Takie stanowisko ocenne Sąd pierwszej instancji uzasadnił porównując ocenę wcześniejszych orzeczeń administracyjnych, którą podzielił, iż "w przypadku wadliwego sporządzenia załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu". To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niepełne i nie może odnosić się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Jest to bowiem stanowisko czysto teoretyczne wyprowadzone z innych przytoczonych orzeczeń w innych stanach faktycznych. Przede wszystkim należy podzielić słuszność zarzutu skargi kasacyjnej, iż żaden ze wskazanych przez Sąd przepisów prawych nie zawiera wymogu, by załączniki do decyzji były podpisywane przez osobę sporządzającą decyzję o warunkach zabudowy. Istotne jest tylko stwierdzenie, niebudzące wątpliwości, że dany załącznik jest związany z decyzją określoną i stanowi jej integralną część. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny Sądu I instancji, że nie wystarczy jeśli z treści decyzji wynika, iż załącznik do niej stanowi mapa w skali 1:500 i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo ich istnienia wraz z decyzją z zaznaczeniem, że stanowią załącznik do tejże decyzji – nie spełniają prawnych wymogów, bowiem nie są podpisane przez osobę, która wydała decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku sygn. akt OSK 1862/06 z dnia 16 stycznia 2008 r., gdzie stwierdzono, że brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób niebudzący wątpliwości co do jego związku z decyzja. W tym przypadku to decyzja określa jaki dokument stanowi jej załącznik a nie odwrotnie. Załącznik zaś powinien być tak opisany by nie budził żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Podobne stanowisko, z którego wynika, iż brak podstawy prawnej do stwierdzenia, że brak podpisu na załączniku graficznym stanowi wadę decyzji zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1704/09. W niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, zostały opisane w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości co do ich związku z decyzją, poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru (załącznik stanowiący wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Załącznik graficzny – opisany tak samo. W świetle powyższych rozważań prawnych stwierdzić należy, iż brak podpisu Prezydenta m. Ł. na wskazanych i omówionych załącznikach nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo bowiem braku podpisu organu wydającego decyzję, na załącznikach, przy istniejącym ich dokładnym oznaczeniu w adnotacjach, pozwala to zidentyfikować te dokumenty jako załącznik do konkretnej decyzji. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej co do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji i braku podstaw do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o tę ocenę. Równocześnie należy zauważyć, że mimo przytoczenia treści przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ p.p.s.a. – Sąd nie uzasadnił na czym polega w jego ocenie przy naruszeniu przepisów wskazanych, wpływ na wynik sprawy. Nie stanowią go z pewnością żadne wątpliwości co do prawidłowego przeprowadzenia analizy w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wątpliwości takich Sąd nie wskazał, albowiem nie dokonał w ogóle oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji ani decyzji poprzedzającej ją. W związku z powyższym należy uznać zasadność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż przepisy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji z pominięciem ich oceny merytorycznej. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej, podważyła wyrok Sądu pierwszej instancji, stanowiąc konieczność jego uchylenia. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd pierwszej instancji będzie miał na uwadze treść rozważań sądu kasacyjnego na temat wymogów prawnych decyzji o warunkach zabudowy oraz wymogów tychże do załączników decyzji w aspekcie omawianych przepisów art. 107 § 1 k.p.a., art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto rzeczą Sądu będzie rozpoznanie skargi i merytoryczna ocena decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie przepisów prawa materialnego i procesowego. Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.