II GSK 10/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 995/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. Region L. w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę N. Z. O. Z. F. M. R. L. (dalej także skarżący) i uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r., nr[...], w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. I. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy: Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w zakresie pomoc doraźna i transport sanitarny, do których zaprosił dwóch oferentów, a to: N. Z. O. Z. F. M. R. L w L. oraz S. S. P. R. i T. S. w Z. Komisja konkursowa nie dokonała wyboru skarżącego ze względu na zbyt niską liczbę punktów uzyskaną w rankingu ofert. Oferta skarżącego została oceniona na 87,5 pkt, podczas gdy oferta S. S. P. R. i T. S. w Z. uzyskała 94,79 pkt. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr[...]., działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) nie uwzględnił odwołania wniesionego przez N. Z. O. Z. F. M. R. L. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 154 ust 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 17.09.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 824/08 uchylił powyższą decyzję. W ocenie Sądu postępowanie odwoławcze nie wyjaśniło okoliczności przeprowadzenia postępowania, w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do tego przepisu Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom, biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Organ nie wykazał bowiem, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z drugim oferentem kryteriów oceny ofert. Zdaniem Sądu, oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu powinna stanowić materiał dowodowy w sprawie. Stan materiału dowodowego w sprawie i jego ograniczona, w związku z tym, analiza uniemożliwiły Prezesowi NFZ dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania. W zaleceniach Sądu wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Prezes Funduszu powinien dołączyć do akt sprawy również dokumenty drugiego, uczestniczącego w postępowaniu, oferenta i poddać je analizie pod kontem tego, czy doszło do naruszenia zasad postępowania. Konieczne jest także szczegółowe wskazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Należy zatem wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów przyznane oferentom. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...].02.2009 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Stosownie do wskazówek zawartych w uzasadnieniu do ww. wyroku WSA, Prezes NFZ poprosił L. Oddział Wojewódzki Funduszu o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumenty dotyczące oferty S. P. S. P. R. i T. S. w Z. (dalej: S. P. R.), biorącej udział w przedmiotowym postępowaniu. Analizując całość zgromadzonej podczas przedmiotowego postępowania dokumentacji Prezes NFZ miał możliwość dokonania pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Po analizie całości dokumentacji uznał, iż postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W trakcie przedmiotowego postępowania organ zapewnił równe traktowanie obydwu świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy zgromadzonej dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Rozstrzygniecie Prezesa NFZ zostało zaskarżone ponownie do sądu, wyrokiem z [...] września 2009 r. skarga została uwzględniona, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż naruszona została zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i sprecyzowana w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz zasady ogólne zawarte w przepisach k.p.a, jak i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Prezes NFZ sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert), w którym w odniesieniu do kryterium ciągłości stwierdzono, iż o jej ocenie przesądza w szczególności: - ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych w dniu złożenia oferty, - ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Z przedstawionego dookreślenia przez Prezesa Funduszu ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie w ocenie Sądu wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta. Jest to zrozumiałe, gdyż ciągłość leczenia ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie. Jednakże z żadnych przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa NFZ nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Inaczej mówiąc, ocenianie ciągłości świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy, prowadzonym na podstawie ww. ustawy (Dział VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami") na podstawie kryterium kontynuacji świadczeń nie ma żadnych podstaw prawnych. Jest ono poza tym, w ocenie Sądu, sprzeczne zarówno z nałożonym na Fundusz w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Poza tym brak również szczegółowego odniesienia się orzekającego organu z jakimi okolicznościami związana jest zróżnicowana punktacja. II. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/09, wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., dalej p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że Prezes Funduszu: - przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wykonania wytycznych wyroku z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 824/08, w szczególności naruszenie art. 153 p.p.s.a., iż nie załączył oferty konkursowej drugiej strony, - organ przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty, - niepełnego wyjaśnienia kryterium "ciągłości" określonego w § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wbrew oczywistym faktom i wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, polegające na przyjęciu, iż przy zasadach punktowania poszczególnych ofert organ stosuje tzw. "zastępcze kryterium pozaustawowe". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy z zachowaniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w tym postępowaniu w żaden sposób nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zachowując zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasad uczciwej konkurencji, komisja konkursowa zaprosiła obydwu oferentów do negocjacji, których przedmiotem była usługa w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne. Z akt sprawy wynika, iż skarżący, w sposób niczym ograniczony mógł swobodnie zapoznać się z ofertą złożoną przez drugiego świadczeniodawcę. Podkreślono nadto, że komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do danego rodzaju, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ww. ustawy. Prezes Funduszu zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. podjął wszelkie kroki do zebrania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. N. Z. O. Z. F. M. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związana Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego uzasadnienia zarzutów. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z punktu I-ego polegających na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ przeprowadził postępowanie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wbrew wskazaniom wytycznych wyroku z dnia 17 września 2008 roku, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne – szczegółowo wskazane – iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ nadal, wbrew wytycznym sądu, nie wyjaśnił jakie były podstawy przyznania skarżącej określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach. Organ nie może ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że brak odniesienia się organu do stosowanych zasad punktowania jest naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Prezes NFZ kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy. Kryteria oceny ofert dookreślone na podstawie art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach przez Prezesa NFZ na podstawie opinii konsultantów krajowych sprecyzowane zostały w Zarządzeniu Prezesa nr 71/2007 z dnia 27 września 2007 r. Określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kryteria muszą być stosowane jednolicie przez komisję konkursową, a w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148 § 1 ustawy przez błędną jego wykładnię. Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, iż "porównanie ofert w toku postępowania o zawarcie umowy" nie może polegać na prostym zestawieniu punktów przyznanych każdemu z oferentów. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.