II OSK 1853/09

Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 935/09 w sprawie ze skargi A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2008 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 2550 (dwa tysiące pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Zrzeszenia A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wymierzył skarżącemu Zrzeszeniu karę w wysokości 50.000 zł, za użytkowanie bez pozwolenia budynku mieszkalno-usługowego [...] położonego przy ul. [...] w W. (dz. 36/1). W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu 16 czerwca 2008 r. wykazała, że w części mieszkalnej budynek jest użytkowany. Budowa nie została jednak zakończona, a inwestor nie złożył wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Zrzeszenie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że organ powiatowy dopiero w wyniku kontroli w dniu 16 czerwca 2008 r. stwierdził użytkowanie budynku w części mieszkalnej, podczas gdy wiedzę o tym stanie rzeczy posiadał już wcześniej z uwagi na liczne skargi mieszkańców. Powołując się na treść art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej strona podniosła, że zobowiązanie do zapłaty kary wymienionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie powstaje, jeśli postanowienie wymierzające tą karę zostało doręczone po upływie pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie był to rok 2001. Uchylając zaskarżone postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, który przewiduje sankcję za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ww. ustawy. W przepisie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego podano sposób wyliczenia kary, natomiast w art. 59g ust. 5 ww. ustawy wskazano, że do kar (...) stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z zawartym w dziale III Ordynacji podatkowej art. 68 § 1 zobowiązanie podatkowe – o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 – nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej na gruncie Prawa budowlanego oznacza, że postanowienie o wymierzeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części winno być doręczone inwestorowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro obowiązek zapłacenia kary wymienionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powstaje z dniem prawidłowego doręczenia postanowienia ustalającego wysokość tej kary i tylko w okresie wskazanym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, to rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie, czy postanowienie wymierzające karę zostało dręczone skarżącej w okresie trzech lat od faktycznego, samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ administracji wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i 5 Prawo budowlanego w związku z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucono także naruszenie art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, że postanowienie o wymierzeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno być doręczone inwestorowi w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Strona podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania. Uzasadniając postawione zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że przepisy prawa budowlanego nie przewidziały żadnych terminów ani dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, ani dla wydania postanowienia o nałożeniu kary za sprzeczne z prawem rozpoczęcie użytkowania wznoszonego obiektu budowlanego. Przyjęcie, że możliwość wymierzenia takiej kary ustaje z upływem 3 lat od końca roku, w którym doszło do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów wiąże się z wprowadzeniem dodatkowych obowiązków lub ograniczeń dla organów nadzoru budowlanego, które nie wynikają z przepisów ustawy – Prawo budowlane. Skarżący organ stwierdził też, że przepisy działu III ordynacji podatkowej mają zastosowanie jedynie w procedurze, której celem jest egzekwowanie nałożonej kary a nie przy ich nakładaniu. Nakładanie kar należy bowiem do organów nadzoru budowlanego a ich egzekwowanie do właściwego wojewody (art. 59g ust. 1, ust. 5 i 6 w zw. z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do wymiaru kary stosuje się odpowiednio przepis art. 59g ust. 1 prawa budowlanego stanowiący, że "karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1 tegoż artykułu, przysługują wojewodzie". Analiza wyżej wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, iż przez podwójne odesłanie zawarte wart. 57 ust. 7 zd. 2 i art. 59g ust. 5 prawa budowlanego do kar nakładanych z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 wymienionej ustawy stosuje się – odpowiednio – przepisy ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie dotyczy jednak tylko postępowania o egzekucję nałożonych kar, lecz również postępowania o ich wymierzenie, skoro przepis art. 59g ust. 1 używa sformułowania "do kar" a nie do "egzekucji kar". Zobowiązania podatkowe, z zasady, ulegają przedawnieniu. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie przepisów prawa budowlanego pozwala na przyjęcie wniosku, że również zobowiązania z tytułu kar pieniężnych podlegają przedawnieniu, czyli przepisom rozdziału 8 działu III ordynacji podatkowej. Terminy przedawnienia z ordynacji zależą od rodzaju zobowiązania podatkowego (art. 68 i 70 § 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 21 § 1 zobowiązania podatkowe powstają (pkt 1) z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo (pkt 2) z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Do powstania zobowiązania z tytułu wymierzenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 59g ust. 1 prawa budowlanego niezbędne jest wydanie i doręczenie odpowiedniego postanowienia, gdyż zobowiązanie to nie powstaje ex lege (jak w art. 22 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej). Dlatego odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji do kar pieniężnych oznacza odesłanie do przepisu art. 22 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej. Zobowiązanie podatkowe z art. 22 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej nie powstaje, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 ordynacji). W rozpoznawanej sprawie zaistniał więc problem jak "odpowiednio" stosować ten przepis do kar wymierzonych z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ przepisy ustawy – Prawo budowlane nakładanie kar wiążą z rozpoczęciem użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 prawa budowlanego, to początek terminu biegu przedawnienia orzekania kar należy również powiązać z brzmieniem tych przepisów. Artykuł 54 prawa budowlanego pozwala przystąpić do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdy organ ten w ciągu 21 dni nie wniesie sprzeciwu. Natomiast zgodnie z 55 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego tym przepisem należy uzyskać pozwolenie na budowę. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów, w szczególności takiej, jaką zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary. Zaskarżony wyrok oparty został więc na wadliwej wykładni omówionych wyżej przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna w tej sytuacji podlega uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając te koszty w wysokości uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej i należnego wynagrodzenia adwokata.