VII SA/Wa 793/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie użytkowania ogrodzenia działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (nr [...]), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku M. A. oraz M. i R.P. w sprawie użytkowania ogrodzenia działki nr [...] w K. - umorzył postępowania administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli ustalono, że prowadzone są roboty przy budowie ogrodzenia działki nr [...], od strony działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] w K. Ogrodzenie wykonano z przęseł stalowych zamontowanych na słupach stalowych umieszczonych na fundamencie betonowym. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,8 m od poziomu terenu i jest ono usytuowane u podnóża skarpy, którą przebiegała droga dojazdowa do ww. działek. Obecnie ogrodzenie to uniemożliwia dostęp do tych działek od tej strony. M. C. - inwestor ww. robót, okazała zgłoszenie budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] z [...]. Organ ustalił, że do ww. zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Ponadto, z pisma z dnia 17 kwietnia 2007r. wynika, że zwolniono inwestora z obowiązku zapewnienia stałego nadzoru archeologicznego przy ww. robotach ziemnych. Natomiast w miejscowym planie, w miejscu ww. ogrodzenia nie istniała i nie jest projektowana droga. W wyniku kolejnych kontroli organ ustalił, że ogrodzenie znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie powoduje zagrożenia dla osób przebywających w jego otoczeniu. Jednakże organ stwierdził, że ostro zakończone elementy ogrodzenia znajdują się na zmiennej wysokości 1,7m - 1,9m od poziomu terenu po stronie ul. [...]. Pismem z 4 sierpnia 2008r., inwestor powiadomił o wyrównaniu terenu i doprowadzeniu wysokości ogrodzenia do wymaganych 1,8 m. W trakcie inspekcji przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2008r. ustalono, że wysokość ogrodzenia wynosi 1,81 - 1,85 m. Organ powiatowy stwierdził, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania przesunięcia lub rozbiórki obiektu budowlanego, czy podjęcia działań nie wynikających ze złego stanu technicznego obiektu. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek właściciele ww. działek mogą mieć obecnie utrudniony dostęp do swoich posesji, to jednak organy nie mają podstaw do nakazania udostępnienia prywatnej nieruchomości dla urządzenia drogi publicznej. Sprawy te winny być uregulowane na etapie sporządzania miejscowych planów ewentualnie w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu odwołania pp. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (nr[...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego o braku podstaw do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Kontrola ww. ogrodzenia wykazała bowiem, że znajduje się ono w dobrym stanie technicznym i nie powoduje zagrożenia. Organ wskazał jednak, że organ powiatowy niezasadnie umorzył postępowanie administracyjne, gdyż M. i R. P. wnosili o wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wskazane w art. 105 kpa co oznacza, że organ winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła A.A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wytycznych dla organu I instancji na niekorzyść skarżących oraz naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię. W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania ww. przepisu. Skarżąca wskazała, że w toku kontroli ustalono, iż betonowa podmurówka od strony ul. [...] ma głębokość min. 0,6m a od strony skarpy 0,93m, co narusza strukturę gruntu i powoduje jego zanieczyszczenie, co może skutkować zanieczyszczeniem wody pitnej. Z tego względu ogrodzenie zagraża zdrowiu i życiu ludzi oraz zanieczyszcza środowisko. Ponadto, zgodnie z § 10 planu miejscowego, wykonywanie robót ziemnych poniżej 30 cm. wymagało, na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, uzgodnienia przez organy samorządowe z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, oz.1270), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr [...] w K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Należało podzielić argumentację organu odwoławczego w zakresie braku przesłanek do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, gdyż wnioskodawcy domagali się wydania określonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj. nakazu rozbiórki. W takiej sytuacji organ zobowiązany był, w zależności od dokonanych ustaleń, wydać decyzję merytoryczną negatywną bądź pozytywną. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie stanowisko, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco; gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (patrz, wyrok WSA z 6 maja 2005r., I SA/Gd 50/08, LEX 489589) W związku z powyższym, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 139 kpa tj. zakazu reformationis in peius, skoro wnioskodawcy domagali się wydania konkretnego nakazu, a organ odwoławczy wskazał na zasadność jego wydania. Wskazać przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, iż zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa, to jest do decyzji kasacyjnych (zob. Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r, sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r, sygn. III RN 161/99 OSNP). Ponadto, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów odnośnie braku przesłanek do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że przytoczone wyżej przepisy znajdują się w rozdziale 6 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis art. 66 Prawa budowlanego służy zatem usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Nie dotyczy więc obiektów budowlanych będących w odpowiednim, dobrym stanie technicznym, które wzniesiono np. z naruszeniem przepisów o warunkach technicznych. W ocenie Sądu, zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić, bowiem umknęło uwadze organu odwoławczego, że w trakcie inspekcji przeprowadzonej w dniu [...] ustalono, iż wysokość spornego ogrodzenia wynosi 1,81 - 1,85 m., natomiast zapis § 11 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntów K. I etap, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] (Dz. U. Woj. [...] z dnia 22 grudnia, Nr 292, poz. 10686), na ww. terenie nakłada obowiązek lokalizowania ogrodzeń ażurowych o maksymalnej wysokości 1,80 m, nieprzekraczających linii rozgraniczających ulic, z zakazem realizacji pełnych ogrodzeń oraz ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. W związku z powyższym, przedmiotowe ogrodzenie musi odpowiadać zarówno § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15 czerwca 2002r.) co oznacza, że nie może posiadać ostro zakończonych elementów na wysokości mniejszej niż 1,80 m, jak również musi być zgodne z przytoczonym wyżej § 11 planu miejscowego. Wysokość spornego ogrodzenia winna zatem w każdym miejscu wynosić 1,80 m. Ponadto, w toku czynności kontrolnych nie dokonano jednoznacznych ustaleń, czy do budowy ww. ogrodzenia użyto elementów w postaci prefabrykatów betonowych, a zatem czy odpowiada ono warunkom wymienionym w przytoczonym wyżej § 11 ww. miejscowego planu. Na koniec wyjaśnić należy, że w § 10 miejscowego planu wskazano na konieczność uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków prowadzenia robót ziemnych poniżej 30 cm, na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a skoro tak, to zapis ten nie dotyczy robót wymagających zgłoszenia, a więc robót wykonanych w kontrolowanej sprawie. W związku z powyższym, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271).