VIII SA/Wa 147/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja i nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2000r. A. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. dotyczącej inwestycji na posesji przy ul. O. [...] w R. We wniosku podał, iż jest sąsiadem nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja i nie brał udziału w postępowaniu w którym została wydana w/w decyzja. Wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. ponieważ została wydana z ewidentnym naruszeniem prawa i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 145 § 1, art. 149 § 3 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm., dalej zwana k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatu szklarskiego realizowanego na nieruchomości położonej w R. ul. O. [...] przez inwestora A. G. na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca nie złożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością położoną w R. ul. O. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w/w decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku nie udokumentowania przez odwołującego się jego praw spadkowych do działki nr [...] organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, a w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego wnioskodawcy powinien poinformować go na piśmie o braku podstaw prawnych do uruchomienia postępowania administracyjnego. Wszczęcie natomiast postępowania wznowieniowego skutkuje jego umorzeniem. Wyrokiem z dnia 24 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1951/00 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił w/w decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nie będący stroną, to organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organów, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym rozbudowy warsztatu szklarskiego usytuowanego na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, którą skarżący nabył na podstawie dziedziczenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 145 § 1 ust. 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. dotyczącej rozbudowy istniejącego zakładu szklarskiego I - etap na działce nr geodezyjny [...] dla inwestora A. G. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, iż decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strony bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu i odmówił jej uchylenia, ponieważ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdzono, iż zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wszyscy spadkobiercy, którzy nabyli prawa do działki nr [...] powinni brać udział w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę na sąsiedniej działce nr [...]. Jednakże w postępowaniu wznowieniowym zapadłaby taka sama decyzja jak pierwotnie wydana w dniu [...] lutego 2000 r. gdyż pozwolenie na rozbudowę jest zgodne z obowiązującymi przepisami, decyzją o warunkach zabudowy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i posiada niezbędne uzgodnienia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. od w/w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Wyrokiem z dnia 24 września 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1165/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. od w/w decyzji uznając ją za nieuzasadnioną gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawa nie naruszają. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 287/05 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. K. uchylił w/w wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż jedyną opinią złożoną przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę warsztatu szklarskiego jest pozytywna opinia wyrażona w postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. [...] z dnia [...] maja 1996 r. Od postanowienia tego zostało wniesione odwołanie, a wydane po jego rozpatrzeniu postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] listopada 1996 roku zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 23 października 1997 r. (sygn. akt II SA/Lu 1351/96). Ta okoliczność powinna zatem zostać zbadana w postępowaniu wznowieniowym, czy w istocie inwestor spełnił wszystkie warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji - DZ. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) i czy wymieniona powyżej opinia Inspektora Sanitarnego mogła być skutecznie powołana jako załącznik do złożonego w dniu [...] grudnia 1999 r. wniosku o pozwolenie na budowę. Wyrokiem z dnia 8 maja 2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 328/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż organ wydający decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie dokonał prawidłowej oceny dokumentów przedstawionych przez inwestora w świetle uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (II SA/Lu 1351/96). Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Mając na uwadze powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zalecił organowi I instancji ponowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem i oceną faktu uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 1996 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wymogi przewidziane art. 7 i 77 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku Nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, iż po przeprowadzeniu oględzin na nieruchomości inwestora w dniu [...] marca 2007 roku przedmiotowe pozwolenie na rozbudowę budynku warsztatu szklarskiego zostało już wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. Dlatego też w sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone, nowa decyzja w niniejszej sprawie nie może już być wydana, a prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na rozbudowę jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 i 105 oraz art. 138§1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2007 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając argumentację organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 roku sygn. akt VIII SA/Wa 563/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta miasta R. z dnia [...] marca 2007r. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż decyzja organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku Nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 104, 105 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. G. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2000r. dotyczącą wydanego pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatu szklarskiego – I etap, o część usługową – w parterze i mieszkalną – w poziomie I piętra, realizowanego na terenie położonym w R. przy ulicy O. [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż w wyniku oględzin na nieruchomości inwestora ustalono, iż pozwolenie na rozbudowę budynku warsztatu szklarskiego zostało już wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. Tym samym wobec zakończenia robót budowlanych, gdy inwestycja objęta wnioskiem została zrealizowana, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...] Wojewoda na podstawie art. 104, art. 105 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 163, art. 36 a i art. 81 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając argumentację organu I instancji. Skargę na w/w decyzję Wojewody [...] wniósł A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Zrealizowana przez inwestora budowa pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego, uchybienia do jakich dopuścił inwestor w toku procesu budowlanego winny skutkować nakazem rozbiórki przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżone orzeczenia zostały wydane z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, iż decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Konieczność uzasadnienia decyzji związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś umożliwia sądowi administracyjnemu, do którego skarga jest kierowana, kontrolę legalności decyzji. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Motywy decyzji winny odzwierciedlać i wyjaśnić tok rozumowania prowadzące do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z powołanych przepisów wynika, że uzasadnienie orzeczenia jest integralną jego częścią, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie powodów danego rozstrzygnięcia, a także umożliwienie Sądowi kontroli zaskarżonego aktu. Organy administracji nie sprostały tym wymaganiom. Ponownie rozpoznając sprawę po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 19 grudnia 2006 roku sygn. akt VIII SA/Wa 563/08, uchylającego decyzję organu I i II instancji, Prezydent Miasta R. obowiązany był orzec w sprawie w trybie art. 151 k.p.a. po dogłębnej analizie jej stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu ocena podjętych przez organ I instancji czynności, zmierzających do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niemożliwa. Uzasadnienie decyzji organu sprowadza się bowiem do szczegółowego przedstawienia przebiegu postępowania w sprawie. Nie zawiera natomiast wskazania, jakie ustalenia organ ten poczynił ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006r. Nie przedstawił też argumentów, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Organ wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym to przepisem organ uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tak więc do obowiązków organu należało wyjaśnienie w stanowisku prawnym występowania podstaw do jej uchylenia z art. 145 § 1 lub art. 145a. Organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie odniósł się, która z podstaw uchylenia decyzji ostatecznej zachodziła w tym przypadku. Należy zauważyć, iż wskazywany przez organ przepis art. 36a prawa budowlanego nie mógł być podstawą uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 36a ust. 2 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło według przepisów rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego – wznowienie postępowania. W sytuacji gdy organ w żaden sposób nie odnosi się do wszystkich przesłanek z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie argumentuje, iż po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie mógł wydać nowej decyzji, ponieważ roboty budowlane zostały już wykonane. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organu, co jednak nie wypełnia obowiązku organu aby wskazał i omówił prawidłowe podstawy uchylenia decyzji. W związku z tym nie sposób więc określić jakimi przesłankami organ ten kierował się przy wydaniu decyzji w tym zakresie. Także organ II instancji, mimo obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania odwoławczego nie zrealizował nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie rozpoznał sprawy ponownie. Ograniczył się jedynie do powtórzenia za organem I instancji, że podniesione w odwołaniu okoliczności są niezasadne i brak jest przesłanek do zmiany decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.