II GSK 841/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji P. E. i L. P. P. L. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1169/09 w sprawie ze skargi Fundacji P. E. i L. P. P. L. w W. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Fundacji P. E. i L. P. P. L. w W. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: M.J.W.P.U.) z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Fundacja P. E. i L. P. P. L. z siedzibą w W., złożyła w dniu [...] sierpnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo M.J.W.P.U. z dnia [...] lipca 2009 r. informujące ją o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przeprowadzonej w postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPOWM) o nr rejestracyjnym, [...], nr kancelaryjny [...] pod tytułem "Zakup i modernizacja nieruchomości w celu prowadzenia Rodzinnego Domu Przyjaznej Jesieni Życia Godność" w U. Sąd stwierdził, że skarga została złożona w terminie. Do skargi dołączono odpis wniosku o dofinansowanie projektu z dnia [...] kwietnia 2009 r. sporządzony w systemie MEWA, odpis pisma M.J.W.P.U. z dnia [...] maja 2009 r. informującego o brakach wniosku i jego załącznikach, odpis pisma M.J.W.P.U. z dnia [...] czerwca 2009 r. informującego o odrzuceniu wniosku i możliwości wniesienia protestu, odpis protestu skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz odpis ww. pisma M.J.W.P.U. z dnia [...] lipca 2009 r. z informacją o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Sąd wskazał, że z treści zaskarżonego do Sądu pisma wynika, iż skarżąca składała w dniu [...] maja 2009 r. uzupełnienie wniosku oraz dołączonych do niego załączników. Natomiast do akt sądowych nie dołączono tegoż uzupełnienia wniosku. Ponadto nie dołączono żadnych załączników, pomimo zaznaczenia w treści wniosku o złożeniu załączników w postaci: studium wykonalności, dokumentacji związanej z oceną oddziaływania na środowisko, wyciągu z dokumentacji technicznej, map, szkiców lokalizacyjnych, specyfiki istotnych warunków zamówienia, dokumentów zagospodarowania przestrzennego, dokumentu potwierdzającego formę prawną beneficjenta, projektu adaptacji i modernizacji budynku, zestawienia rzeczowo-wartościowego planowanych prac oraz zakupów w ramach projektu, kopii pism wszczynających procedurę otrzymania zezwolenia Wojewody wraz z potwierdzeniem wysłania ww. pism. Sąd stwierdził, że z treści pisma M.J.W.P.U. z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż brakowało przy wniosku szeregu ww. załączników. Ostatecznie zaskarżone pismo M.J.W.P.U. z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzało brak złożenia załącznika pt. "zestawienie rzeczowo-wartościowe planowanych prac oraz zakupów w ramach projektu" na wymaganym formularzu. Sąd wywiódł, że powyższe oznacza, iż Sąd nie otrzymał wraz ze skargą kompletnej dokumentacji. Ponadto Sąd zauważył, że przedłożony Sądowi odpis wniosku nie jest przez nikogo podpisany. Zaś skarżąca twierdzi, że był on podpisany przez jednego członka zarządu Fundacji, co jest dodatkową okolicznością potwierdzającą braki przedłożonej Sądowi dokumentacji. Sąd wywiódł, że skarga została złożona w trybie szczególnym przewidzianym w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). Jej złożenie wymagało dołączenia przez skarżącego kompletnej dokumentacji w sprawie. Brak kompletności dokumentów powoduje, że Sąd bez wzywania o ich uzupełnienie pozostawia skargę bez rozpatrzenia w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 ww. ustawy. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Fundacja P. E. i L. P. P. L. w W., powołując się na art. 173 k.p.a., zarzuciła naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w wyniku czego skarżąca została pozbawiona prawa do Sądu poprzez orzeczenie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, według którego skarga skarżącej została pozostawiona bez rozpoznania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji uwzględniając, że skarga została złożona w trybie szczególnym przewidzianym w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wezwał skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi stosując art. 30c ust. 5 pkt 2 ww. ustawy. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że Sąd mimo to wezwał ją do przedstawienia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, dowodu uiszczenia wpisu od skargi oraz odpisu skargi, które strona skarżąca przedstawiła Sądowi z zachowaniem terminu. Zdaniem skarżącej brak wezwania przez Sąd I instancji do uzupełnienia braków formalnych skutkował pozbawieniem strony zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do Sądu, czego efektem było pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozytywnie formułuje prawo do Sądu. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP mieści zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw i stanowi dopełnienie konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej błędnie powołał jako podstawę prawną do zaskarżenia postanowienia Sądu I instancji art. 173 K.p.a., który w okresie swego obowiązywania regulował odmienną materię procesową. Był on zawarty w Dziale III K.p.a. pt. "Przepisy szczególne postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych oraz ubezpieczeń społecznych". Przepisy te częściowo (tj. art. 164-179 K.p.a.) zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1998 r. na mocy art. 307 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z dnia 13 listopada 1997 r. Nr 137, poz. 926). Ustawą proceduralną, która reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi jest - począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów same przez się nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 938/06, niepubl.). Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, Zbiór LEX nr 323453). W rozpoznawanej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej powołano jako naruszone art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - wskazano jako naruszone ww. przepisy Konstytucji odwołując się przy tym do wadliwego zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2006 r. Nr 84, poz. 712) - zwanej dalej ustawą o zasadach polityki rozwoju. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e ww. ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach nieuregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30c jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Z treści art. 30c ust. 2 wynika zatem, że ustawodawca uregulował w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny - szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. W związku z odmienną treścią tych regulacji, a także z uwagi na przewidziane w omawianej ustawie rozwiązania mające na celu przyśpieszenie postępowania w sprawach objętych tą ustawą, nałożony został na właściwe instytucje informujące wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej, obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5). Przy wykładni przepisów w zakresie wymagań prawidłowego pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ww. ustawy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 30d ust. 3 tej ustawy błędne pouczenie lub brak pouczenia nie wpływają negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej odwołując się do poglądów Trybunału Konstytucyjnego na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz c) prawo do wyroku sądowego i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt SK 63/05). Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Zasady te powinny być brane pod uwagę przy wykładni i stosowaniu treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie prawa wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i zasadności pozostawienie skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, jeżeli skarga nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 30c ust. 5 tej ustawy wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4. Pozostawienie w takiej sytuacji skargi bez rozpatrzenia pozbawia stronę prawa do domagania się kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a. i tak brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a., natomiast brak skargi polegający na nieuiszczeniu opłaty sądowej podlega usunięciu w trybie przewidzianym w art. 220 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona przy wnoszeniu skargi nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Powyższe poglądy zostały przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r. (sygn. akt II GSK 811/09) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądy te podziela. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu zawartym w informacji M.J.W.P.U. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (znajdującej się w aktach sprawy) organ ograniczył się jedynie do wskazania, że skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji oraz że "skarga, co do której zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 30c pkt 5 zostaje pozostawiona bez rozpatrzenia". Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, choć wymaga to odpowiedniej weryfikacji przez Sąd meriti, aby strona skarżąca otrzymała od organu inne pouczenie, które w swej treści spełniałoby wymogi z art. 30b ust. 4 ustawy. Treść pouczenia zawartego w zaskarżonej do Sądu informacji z dnia [...] lipca 2009 r. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierała danych określonych w art. 30b ust. 4 oraz w art. 30c ust. 2 ustawy, a więc pouczenie to było błędne i nie pozwalało skarżącej na prawidłowe wykonanie obowiązku dotyczącego złożenia kompletnej skargi. Pouczenie to - w świetle brzmienia art. 30d ust. 3 ww. ustawy - nie mogło w związku z tym wpłynąć negatywnie na prawo skarżącej do wniesienia skargi. Sąd I instancji jedynie w świetle treści pouczenia zawartego w informacji M.J.W.P.U. z dnia [...] lipca 2009 r. nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że brak kompletności dokumentów załączonych do skargi w terminie do jej wniesienia, uzasadniał pozostawienie jej bez rozpatrzenia bez wzywania do ich uzupełnienia - na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ww. ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zasadzie nie wynika aby kwestie dotyczące pouczenia były przedmiotem wyjaśnienia i oceny Sądu I instancji. Dodać należy, że z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona w terminie określonym w art. 30c ust. 2 ww. ustawy. To zaś oznacza, że skarżąca nie mogła się ubiegać o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w związku z niespełnieniem przewidzianych w ustawie wymogów formalnych podlegających uzupełnieniu wobec braku prawidłowego pouczenia o treści art. 30c ust. 2 ww. ustawy. Uchylenie i przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym (art. 85-89 p.p.s.a.) i wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma jako przeszkody w nadaniu mu prawidłowego biegu (art. 49 p.p.s.a.), to odmienne i wykluczające się instytucje prawne i procedury. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał, gdyż o zwrocie kosztów, stosownie do przepisu art. 209 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej strony skarżącej na postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjna na zaskarżone postanowienie podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, Zbiór LEX nr 479004).