I OSK 1670/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 270/09 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 03.09.2009 r. sygn. II SA/Łd 270/09 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...].01.2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...].07.2008 r. Starosta Łódzki [...]i, działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz S. H. (spadkobiercy uprzedniego właściciela) części nieruchomości położonych w Łodzi przy zbiegu ulic [...] i [...] o numerach wskazanych w decyzjach, odmawiając jednocześnie zwrotu części, wskazanych z numerów, działek. Jak wynika z uzasadnienia decyzji pismem z dnia [...].03.1999 r. S. H. wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...].01.1953 r. Decyzją z dnia [...].04.2003 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...].01.2004 r. Jednakże wyrokiem z dnia 13.12.2005 r. sygn. akt II SA/Łd 208/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił powyższe decyzje organu I i II instancji. Następnie, postanowieniem z dnia [...].05.2006 r. Wojewoda Łódzki przekazał sprawę do rozpoznania Staroście Łódzkiemu [...] jako organowi I instancji właściwemu do wydania decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że przedmiotowe nieruchomości, zgodnie z uchwałą Prezydium Zarządu Miejskiego w Łodzi nr [...] zostały wywłaszczone na cele prowadzenia szkółki drzewek. W ocenie organu I instancji, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Jak natomiast wyjaśniono, z wykazu nieruchomości stanowiącego załącznik do uchwały Miejskiej Rady Narodowej wynika, że nieruchomość została zajęta na szkółki leśne w roku 1942. Takie przeznaczenie - jak wskazano - wynika z pisma Wydziału Gospodarczego Urzędu Miejskiego w Łodzi z dnia [...].12.1949 r. Organ I instancji zauważył, że poza powyższymi dokumentami nie odnaleziono żadnych materiałów mogących świadczyć o wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Pracownicy organu I instancji w wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowych nieruchomości stwierdzili, że teren nieruchomości nie był wykorzystany na szkółki leśne, o czym świadczy fakt zaniedbania nieruchomości i porastania przez liczne samosiejki. Odnośnie części nieruchomości, których zwrotu odmówiono, organ wyjaśnił, że działki te nie mogły zostać objęte zwrotem, bowiem przed wywłaszczeniem zostały zbyte na rzecz B. C. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Prezydent Miasta Łodzi, reprezentujący Gminę Łódź jako aktualnego właściciela nieruchomości, wskazał, że nieruchomość - nie została zajęta w celu zrealizowania - inwestycji, ale z uwagi na fakt, iż - była wcześniej już wykorzystywana - na cele użyteczności publicznej. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi z załączonych dokumentów bezspornie wynika, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem i wyhodowano na niej młode drzewka. W związku z tym nie sposób uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...].01.2009 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że Zarząd Miejski w Łodzi Wydział Gospodarczy pismem z dnia [...].12.1949 r. wystąpił do Biura Prezydialnego z wnioskiem o powzięcie przez Prezydium Zarządu Miejskiego uchwały o zwrócenie się do Rady Państwa w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie spornych nieruchomości. Jak wskazano z treści pisma wynika, że nieruchomość R. C. L. H. została zajęta w roku 1942 przez okupacyjne władze Gminy z przeznaczeniem na szkółki drzewne. Następnie, w lutym 1945 r. władze miejskie, zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te przeznaczyły również na szkółki drzewne i zagospodarowały je z funduszów Gminy. Młode drzewka wyhodowane na tych nieruchomościach były sadzone przy drogach publicznych, na placach publicznych, w parkach publicznych i zieleńcach. Z treści pism wynika jednocześnie, że dochody i wydatki związane z hodowlą drzewek zabudżetowane były w "Wydziale Plantacyj" Zarządu Miejskiego. Wojewoda wskazał, ze analiza uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej, którą zwrócono się do Rady Państwa o zatwierdzenie wniosku Zarządu Miejskiego w Łodzi odnośnie nieruchomości i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].01.1953 r. prowadzi do wniosku, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach. W tym stanie rzeczy nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego S. H. podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny. W ocenie autora skargi, organ odwoławczy, wobec ustaleń poczynionym w tym zakresie przez organ I instancji, dopuścił się arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w efekcie sprowadziło kontrolę odwoławczą do niepełnej i zupełnie dowolnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji gdy ustalenia organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości przesądziły, że wystąpiły wszystkie przesłanki warunkujące możliwości zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, w ocenie strony skarżącej, błędnie przyjął, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 03.09.2009 r. sygn. II SA/Łd 270/09 decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...].01.2009 r. stanął na stanowisku, iż w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość, w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że dla oceny zbędności nieruchomości, determinującej z kolei dokonanie zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, konieczne jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Jednocześnie Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości położone na obszarze dawnego folwarku M. zostały wywłaszczone na podstawie decyzji podjętej w oparciu o przepisy dekretu Rady Ministrów z dnia 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U.Nr 20, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tego dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 01.09.1939 r. do 09.05.1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jak natomiast wynika z art. 2 dekretu wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej; a także były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Sąd wskazał również, że z orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, iż sporne nieruchomości wywłaszczone zostały na cele użyteczności publicznej - a zatem na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu - choć konkretny cel wywłaszczenia nie został wskazany. Wojewódzki Sad Administracyjny podkreślił przy tym, że brak w decyzji wywłaszczeniowej precyzyjnie wskazanego celu wywłaszczenia, który według organu orzekającego o wywłaszczeniu mieścił się pod pojęciem celu użyteczności publicznej nie oznacza, iż konkretny cel wywłaszczenia nie musi zostać ustalony w oparciu o inny niż decyzja wywłaszczeniowa materiał dowodowy. Na tle rozważanych okoliczności faktycznych Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek należało przyjąć, iż sporne nieruchomości wywłaszczone zostały na cele prowadzenia szkółki drzew, to wywłaszczenie nieruchomości na szkółkę drzew nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem na cele użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie istotna jest bowiem jedynie zgodność wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia. Skoro natomiast przedmiotowe nieruchomości wywłaszczone zostały pod szkółkę leśną, dla ustalenia, czy nieruchomość ta stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne stało się wykazanie, że po wywłaszczeniu nieruchomość ta była rzeczywiście wykorzystywana na cele, realizacja których legła u podstaw wywłaszczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że o zasadności wywłaszczenia, którą należy rozumieć jako zgodność wykorzystania nieruchomości z celem wskazanym w podstawie wywłaszczenia decyduje sposób wykorzystania nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Na gruncie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma natomiast znaczenia sposób wykorzystywania nieruchomości przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym - jak wskazał Sąd - o realizacji celu wywłaszczenia nie mogą przesądzić okoliczności powoływane przez organ II instancji, iż przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane na szkółkę drzew już od roku 1942, początkowo przez władze okupacyjne, a następnie od lutego 1945 r. przez miejskie władze polskie. Sąd I instancji podkreślił, bowiem, że sposób wykorzystywania nieruchomości bezpośrednio po wyzwoleniu nie został w sposób przekonujący wyjaśniony, a sam fakt, iż nieruchomość była we władaniu Łódzkiego Przedsiębiorstwa [...] nie przesądza o jej przeznaczeniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że obowiązek wykazania, iż nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na organie administracji publicznej, który powinien przedstawić dowody, iż nieruchomość w danym okresie czasu służyła konkretnemu celowi wynikającemu z decyzji wywłaszczeniowej. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 03.04.2008 r. o sygn. akt K 6/05 (Dz.U.Nr 59, poz. 369; System Informacji Prawnej LEX nr 362881) wskazano, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli nie została ona użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszczając możliwość wywłaszczenia na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem zwrot zbędnych wywłaszczonych nieruchomości stanowi zasadę, to w konsekwencji odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi zostać przez organ administracji publicznej dokładnie uzasadniona, a sposób wykorzystania nieruchomości po wywłaszczeniu musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W świetle powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia daje podstawy do twierdzenia, że Wojewoda Łódzki podejmując decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Dysponując bowiem materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji, organ odwoławczy nie dokonał jego oceny w sposób rzetelny, ani też nie ustosunkował się do wniosków wyprowadzonych przez organ I instancji. Tymczasem, jak wskazał Sad I instancji, organ I instancji w toku przeprowadzonych oględzin stwierdził, że teren nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty trawą i samosiejkami, ogólnie dostępny dzięki wydeptanym ścieżkom. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, na części nieruchomości znajdują się ogrody działkowe z pozostałościami altanek, teren zajmowany jest bez tytułu prawnego. Organ ustalił także, iż część nieruchomości znajdowała się we władaniu Łódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w likwidacji, jednak w archiwach tego podmiotu brak było dokumentów świadczących o podejmowanych przez Przedsiębiorstwo działaniach na nieruchomości. Na tej podstawie Starosta Łódzki [...] uznał, że z oględzin nieruchomości wynika jednoznacznie, że teren nieruchomości nie był wykorzystywany na szkółki leśne. Natomiast - jak zauważono w zaskarżonym wyroku - organ odwoławczy, podejmując decyzję reformatoryjną, nie odniósł się merytorycznie do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, ograniczając się do lakonicznego jedynie, niepopartego jurydyczną argumentacją stwierdzenia, że ich wyniki nie mają znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył również, że Wojewoda Łódzki nie podjął choćby próby samodzielnego ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości ani przed, ani po dacie wywłaszczenia, w znacznej części rozważań ograniczając się jedynie do przywołania treści dokumentów, sporządzonych na cele procedury wywłaszczeniowej przez władze miejskie, a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji zauważył jednak, że o ile nie ulega wątpliwości, że sporne nieruchomości zostały zajęte przez władze okupacyjne na szkółkę drzew i do roku 1945 najpewniej taki sposób użytkowania był kontynuowany, brak oczywistych danych o nieruchomości w dacie wywłaszczenia i po wywłaszczeniu. Tymczasem, jak podkreślono w zaskarżonym wyroku, dla oceny zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia nie decyduje sposób wykorzystywania nieruchomości, który doprowadził do jej wywłaszczenia, ale wykorzystywanie nieruchomości już po wywłaszczeniu. Sąd I instancji wskazał też, że w przypadku stwierdzenia, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej odpowiada dotychczasowemu sposobowi korzystania z nieruchomości, lecz nie odpowiada sposobowi wykorzystania działek już po wydaniu decyzji, a nawet w dacie jej wydania, rozważenia wymaga dopuszczalność zwrotu takiej nieruchomości. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd pouczył organ odwoławczy, że badając sprawę ponownie nie może abstrahować od wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, a w razie wątpliwości winien poczynić działania zmierzające do ustalenia sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, z wykorzystaniem wszystkich możliwych środków dowodowych, w szczególności zeznań ewentualnych świadków czy opinii biegłych. Sąd zauważył przy tym, że z samego tylko faktu, że w początkach XXI wieku teren nieruchomości porośnięty jest samosiejkami i trawą (bez ustalenia choćby, jaki może być wiek drzew) nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że w latach 50 – tych czy 60 - tych ubiegłego wieku nie funkcjonowała tam szkółka leśna, jednak w świetle brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na aprobatę pogląd zaprezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wobec wskazanych dokumentów i decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia obecny stan zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji nie można bowiem wykluczyć, że ocena aktualnego stanu nieruchomości dokonana przez osobę, która legitymuje się odpowiednią wiedzą specjalistyczną pomoże w odtworzeniu losów nieruchomości. Stąd istotnym dowodem w sprawie może okazać się uzyskanie opinii biegłych. Nie bez znaczenia pozostaje również ustalenie, czy dochody i wydatki związane z istniejącą szkółką drzew uwzględniane były po dacie wywłaszczenia w księgowości władz miejskich, jak to czyniono przed wywłaszczeniem. Natomiast, w ocenie Sądu I instancji, o wykorzystywaniu nieruchomości na cele wywłaszczenia nie może świadczyć sam tylko fakt pozostawania w zarządzie Łódzkiego Przedsiębiorstwa [...], bowiem nie jest to równoznaczne z faktycznym użytkowaniem nieruchomości przez ten podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił nadto, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, mające znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy i będące przedmiotem rozważań organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym z poszanowaniem art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie winno zawierać wyczerpujące ustalenia faktyczne, w tym ocenę postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, ocenę materiału dowodowego, a jeśli organ odwoławczy odmiennie ocenia dowody zebrane przez organ stopnia podstawowego, winien te dowody i swoje wnioski poddać szczegółowej analizie. W przewidzianym ustawą terminie skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów - prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji podjętej w oparciu o przepisy dekretu Rady Ministrów z dn. 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945, niezbędne jest wykazanie - stosownie do treści ark 137 u.g.n. - że po wywłaszczeniu nieruchomość ta była rzeczywiście wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że w dekrecie z dn. 7 kwietnia 1948 r. przesłanką wywłaszczenia było już uprzednie zrealizowanie celu "użyteczności publicznej", na który dana nieruchomość została zajęta już w okresie wojny. Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie postępowania przed sądami administracyjnymi – polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę przeprowadzoną przez Sąd I instancji, polegającą na błędnym ustaleniu, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji "dysponując materiałem dowodowym w sprawie przez organ I instancji, organ odwoławczy nie dokonał jego oceny ani w sposób rzetelny, ani nie ustosunkował się do wniosków wyprowadzonych przez organ I instancji", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była prawidłowa nie zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę S. H. i zostałby zastosowany art. 151 ustawy p.p.s.a. Uzasadniając skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wskazał, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone na cele użyteczności publicznej, a zatem na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu Rady Ministrów z dn. 07.07.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). W przekonaniu autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje, iż celem wywłaszczenia była szkółka drzew. Przywołany dekret miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było zatem warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje również fakt zrealizowania na przedmiotowych działkach celu wywłaszczenia, tj. przywołanej szkółki. Tymczasem, sytuacje w jakich możliwy jest zwrot nieruchomości przewiduje art. 137 u.g.n. Przesłanka zbędności zdefiniowana została w art. 137 u.g.n. i odnosi się do wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu przyszłego, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie jak wywodzi Wojewoda w dekrecie z dn. 07.04.1948 r. przesłanką wywłaszczenia było - uprzednie - zrealizowanie celu "użyteczności publicznej" na który dana nieruchomość została zajęta już w okresie wojny. Jak bowiem wyjaśniono w skardze kasacyjnej, głównym celem wskazanego aktu prawnego miało być przejęcie przez państwo nieruchomości, na których - zrealizowano już - dane cele publiczne, a zatem usankcjonowanie określonych stanów faktycznych zaistniałych w okresie II wojny światowej. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dn. [...].01.1953 r. wydane zostało nie po to, aby na przedmiotowych działkach zrealizować jakiś konkretnie wskazany zamierzony cel wywłaszczenia, ale dlatego, że ten cel został już zrealizowany. Tym samym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odnośnie konieczności zbadania przesłanek zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia (art. 137 u.g.n.) jest bezpodstawne i nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Jak wyjaśnia, bowiem składający skargę kasacyjną Wojewoda oczywistym jest, że na gruncie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można badać kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości i stosować do niej definicji z art. 137 u.g.n., która odnosi się do wywłaszczonych nieruchomości na rzecz realizacji przyszłego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. W omawianym dekrecie z 07.04.1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w przesłanką wywłaszczenia było już, bowiem uprzednie zrealizowanie celu "użyteczności publicznej", na który nieruchomość zajęta została w czasie wojny. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest w ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadniony. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi Wojewoda wskazał, że przytaczając wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokumenty oraz decyzję Wojewoda wskazał, że na przedmiotowych działkach doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Podniesiono, iż w decyzji o wywłaszczeniu konkretyzacji uległy kwestie związane z możliwością zwrotu nieruchomości, więc uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej podkreślono też, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, dokonano analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel - tj. przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane na szkółkę drzew, wobec tego uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie zwrotu. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że przepis art. 138 § 1 pkt pkt 2 k.p.a. uprawnia go do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania orzeczenia co do istoty sprawy wówczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza prowadzi organ odwoławczy do wniosku, że sprawę należy rozpatrzyć inaczej, niż miało to miejsce w zaskarżonej decyzji. W ocenie składającego skargę kasacyjną zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający, aby podjąć w sprawie decyzję reformatoryjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne. W ocenie składającego skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia przytoczone w skardze kasacyjnej determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych. W świetle powyższego, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. - polegającego na przyjęciu, że w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji podjętej w oparciu o przepisy dekretu Rady Ministrów z dn. 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945, niezbędne jest wykazanie, że po wywłaszczeniu, nieruchomość ta była rzeczywiście wykorzystywana na cele użyteczności publicznej - uznać należało go za nieuprawniony. Nawiązując wprost do argumentacji skargi kasacyjnej, przede wszystkim nie można podzielić poglądu, że wywłaszczenie w oparciu o przepisy omawianego dekretu Rady Ministrów z dn. 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 odnosiło się tylko do nieruchomości, na których doszło już - uprzednio - do realizacji celu "użyteczności publicznej". Z brzmienia przepisów dekretu wynika bowiem jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Na fakt ten uwagę zwracał już zarówno Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 09.12. 2008 r. sygn. akt SK 43/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 175), jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Nawiązując zatem w pierwszej kolejności do argumentacji Trybunału wskazać należy, że z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i - były przewidziane - na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia - nie były wykorzystywane - na te cele. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 dekretu Rady Ministrów z dn. 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 nie wynika, aby wywłaszczeniu podlegały - wyłącznie - nieruchomości, na których cel "użyteczności publicznej" został już uprzednio zrealizowany. W świetle wskazanych przepisów należy, bowiem rozróżnić "zajęcie nieruchomości na określone cele" od "wykorzystywania na te cele" i "zrealizowania określonego celu". Samo zajęcie nieruchomości na określony cel nie oznaczało, że już w chwili wywłaszczenia była ona faktycznie wykorzystywana na ten cel, a w konsekwencji, że cel ten został zrealizowany. Zajęcie na określony cel stanowi, bowiem jedynie przejaw zamiaru określonego korzystania z nieruchomości, natomiast wykorzystywanie zgodne z zamierzonym celem jest faktyczną realizacją uprzednio podjętego zamiaru. W konsekwencji trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepisy art. 136 i art. 137 tej ustawy mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Natomiast kontrola legalności decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. musi być przeprowadzana w sposób uwzględniający argumentację zaprezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09.12.2008 r. (por. wyrok NSA z 03.03.2010 r., sygn. I OSK 681/09 www.nsa.gov.pl). W świetle powyższego za błędną uznać należało wykładnię przepisów, zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wykluczającą stosowanie art. 137 u.g.n. w sprawach dotyczących wywłaszczeń na podstawie dekretu Rady Ministrów z dn. 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945. Przechodząc, w następnej kolejności do oceny zasadności drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. -poprzez wadliwą ocenę przeprowadzoną przez Sąd I instancji, polegającą na błędnym ustaleniu, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji dysponując materiałem dowodowym w sprawie przez organ I instancji, organ odwoławczy nie dokonał jego oceny ani w sposób rzetelny, ani nie ustosunkował się do wniosków wyprowadzonych przez organ I instancji – zarzut ten również uznać należało nieuprawniony. Przede wszystkim, wyjaśnić należy, że wojewódzki sąd administracyjny oceniając znaczenie naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów k.p.a. ma na uwadze, że czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisu, a czym innym zagadnienie czy naruszenie to winno prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji (postanowień). Ewentualne uchylenie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie przepisów k.p.a. jest, bowiem możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co oznacza, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższymi wytycznymi, bez wątpienia kierował się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając złożoną przez S. H. skargę. Tak przeprowadzona kontrola legalności decyzji Wojewody doprowadziła, bowiem Sąd I instancji do prawidłowych wniosków o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zgodzić się, bowiem należy z argumentacją uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż decyzja Wojewody nie odpowiadała wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie można, bowiem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej jakoby uzasadnienie faktyczne decyzji organu II instancji zawierało ocenę całokształtu materiału dowodowego, tj. wskazywało dowody, stanowiące podstawę wydania decyzji i zawierało ocenę ich mocy, a także wyjaśniało, dlaczego innym dowodom wiarygodności odmówiono. Zasadniczym obowiązkiem organów w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy dana wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w dokumencie stanowiącym podstawę wywłaszczenia (zob. m.in. wyrok NSA z 24.04.2003 r., sygn. akt I SA 2374/01, LEX nr 148971 - teza 1). Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz argumentacji skargi kasacyjnej Wojewoda przyjął, iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego - bezsporne - wskazuje, iż na spornych działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem, w świetle zebranego w aktach sprawy materiału, argumentację skargi kasacyjnej uznać należy za nie zasługującą na akceptację. Już, bowiem sam fakt, że Starosta Łódzki Wschodni orzekł o zwrocie nieruchomości, a więc – jak jasno wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji – uznał, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a Wojewoda decyzją reformatoryjną orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, wskazuje, iż fakt zrealizowania celu wywłaszczenia nie pozostawał, jak błędnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, bezsporny. Tym bardziej, więc wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji obowiązany był swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Z uwagi na brak wyczerpującej argumentacji stanowisko Wojewody uznać należało za dowolne, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wbrew, bowiem argumentacji skargi kasacyjnej, z samego tylko faktu - przejęcia nieruchomości - na cele użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu z dnia 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. nie sposób wywodzić wniosków o zrealizowaniu tego celu, w rozumieniu art. 137 u.g.n. Tymczasem, jak wynika zarówno z uzasadnienia decyzji Wojewody, jak i argumentacji skargi kasacyjnej organ odwoławczy opierając się na treści orzeczenia z 31.01.1953 r. uznał za udowodnione, że na przedmiotowych działkach doszło do - realizacji celu - wywłaszczenia (k. 4 skargi kasacyjnej). Uwadze Wojewody umknęło jednak, że zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, nie można utożsamiać z realizacją tych celów. Z treści orzeczenia z [...].01.1953 r. wynika, natomiast jedynie, iż sporna nieruchomość przed [...].05.1945 r. - została zajęta - na cele użyteczności publicznej i w dacie wydawania tego orzeczenia znajdowała się we władaniu organów administracji państwowej będąc zagospodarowana z funduszów państwowych. Ze wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentu nie wynika natomiast, a Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił, z czego - konkretnie - wywodzi, iż cel "użyteczności publicznej" został na spornej nieruchomości zrealizowany. Wykazana przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej decyzji Wojewody, jest tym bardziej ewidentna, że organ administracji publicznej badając czy cel wywłaszczenia został osiągnięty - każdorazowo - winien mieć na względzie, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter - wyjątkowy - i dopuszczalny wyłącznie w sytuacjach, w których przepis prawa przewidywał możność wywłaszczenia. W orzeczeniu z [...].01.1953 r. jako podstawę wywłaszczenia wskazano przepisy dekretu z 07.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24.09.1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776 – dalej Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r.). Przepis art. 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. stanowił, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach - w których przepis prawa przewiduje możność - wywłaszczenia". Mając przy tym na uwadze datę wydania i ogłoszenia tego rozporządzenia, pamiętać należy, że podstawę ówczesnego polskiego prawa wywłaszczeniowego stanowił art. 99 Konstytucji RP z 17.03.1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) dopuszczający wyłącznie "w wypadkach - ustawą przewidzianych - zniesienie lub ograniczenie własności ze względów wyższej użyteczności za odszkodowaniem". Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. silnie utożsamiało wywłaszczenie nie tylko z "wypowiedzianą przez ustawę dopuszczalnością wywłaszczenia dla danej kategorii wypadków", ale również "ze stwierdzeniem - rzeczywistego - wymogu (potrzeby) wywłaszczenia w danym indywidualnym wypadku" (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s.28 - 29). Nie powinno, zatem pozostawiać wątpliwości, że zarówno przepisy Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r., jak i przepisy obecnie obowiązujące - przede wszystkim - własność chronią, dopuszczając wywłaszczenie wyłącznie w szczególnych przypadkach. Słusznie, uwagę na ten fakt zwrócił również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając, że w istocie rzeczy zwrot zbędnych wywłaszczonych nieruchomości stanowi zasadę, a zatem odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi zostać przez organ administracji publicznej - dokładnie - uzasadniona, natomiast sposób wykorzystania nieruchomości po wywłaszczeniu musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zrealizowanie celu wywłaszczenia nie może być domniemane (oparte na ustaleniach dotyczących okresu poprzedzającego wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu), ale fakt ten musi znajdować potwierdzenie w zebranym i rzetelnie ocenionym materiale dowodowym, dotyczącym okresu - po wywłaszczeniu. Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że rozpoznając sprawę Wojewoda winien był zarówno zebrane dowody, jak i oparte na ich podstawie wnioski poddać szczegółowej analizie. Słusznie, w zaskarżonym wyroku wskazano, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania uznać należało za niewystarczające. Zauważyć, bowiem należy, że z treści orzeczenia z dnia [...].01.1953 r. nie wynika o jaki, konkretnie "cel użyteczności publicznej" miałoby chodzić. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Rozpatrzenia, zatem wymagało m.in. to czy po wywłaszczeniu, nadanemu spornej nieruchomości przeznaczeniu można było przypisać wskazane cechy. Jeżeli zatem nawet materiał dowodowy, w istocie dowodziłby, iż po wywłaszczeniu nieruchomość wykorzystywano jako szkółkę drzewną, to zastanowienia wymagało również, czy uwzględniając nawet fakt, że pozyskane tak drzewka miałyby służyć gminie takiemu przeznaczeniu nieruchomości przypisać można wymienione cechy. Z uwagi natomiast na wyjątkowy charakter wywłaszczenia, ze szczególną ostrożnością rozważyć należało czy przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia w ogóle dopuszczalne było powoływanie się na treść dokumentu z [...].12.1949 r. Przede wszystkim jest to, bowiem dokument sporządzony na ponad 3 lata przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości. Wątpliwym wydaje się zatem wskazywanie go (sporządzonego [...].12.1949 r.) jako zasadniczego argumentu, mającego przesądzać o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, które nastąpiło [...].01.1953 r. Organ II instancji swoim ewentualnym, w tej kwestii spostrzeżeniom, nie dał jednak wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując - a priori, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i wyjaśniając - w oderwaniu od materiału dowodowego, że fakt ten pozostaje bezsporny. W świetle powyższego za nieuprawnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem trafnie Sąd I instancji uznał decyzję Wojewody za wadliwą i orzekł o jej uchyleniu. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna Wojewody Łódzkiego pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.