II GSK 907/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 777/09 w sprawie ze skargi E.-P. S.A. w K. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 777/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę E. – P. S.A. z siedzibą w K. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej i stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącej 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. E. – P. S.A. zwróciła się do Zarządu Województwa [...] o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 projektu "[...]". Pismem z dnia [...] maja 2009 r. organ wezwał wnioskodawcę do poprawy i uzupełnienia wniosku. Wskazano w szczególności, że projekt nie spełnia kryterium formalnego podstawowego nr 7 (Potwierdzenie zaplanowania przez beneficjenta odpowiedniego źródła finansowania działań ujętych we wniosku o dofinansowanie), bowiem zgodnie z instrukcją wypełniania załączników wnioskodawca powinien do oświadczenia o zabezpieczeniu środków dołączyć wyciąg z rachunku bankowego, lokatę terminową, promesę bankową lub uchwałę (lub oświadczenie w przypadku organu jednoosobowego) właściwego organu określającego zadanie, na które przeznaczone są środki finansowe, a także wysokość wkładu własnego na realizację danego zadania w kolejnych latach. W dniu [...] maja 2009 r. spółka E. złożyła uzupełniony wniosek wraz z załącznikami, w tym: - uchwałę Zarządu Spółki Akcyjnej E. – P. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zabezpieczenia środków finansowych w kwocie 1.051.873,30 zł na pokrycie kosztów wkładu własnego projektu, - wyciąg ze szczegółowego rachunku depozytowego w Banku P. S.A. z podanym saldem dostępnym lokaty w wysokości 550.000 euro, - oświadczenie Banku B. z dnia 19 maja 2009 r. z informacją, że na rachunku bieżącym spółki dostępne saldo środków finansowych zamyka się kwotą 4.336.000 zł. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Zarząd Województwa [...] poinformował spółkę, że projekt został oceniony negatywnie, ponieważ nie spełnia kryteriów formalnych i tym samym nie został dopuszczony do oceny merytoryczno-technicznej. E. – P. S.A. złożyła protest od negatywnej oceny formalnej projektu. Odnosząc się do twierdzenia instytucji zarządzającej o niespełnieniu przez wnioskodawcę kryterium formalnego podstawowego nr 7 (Potwierdzenie zaplanowania przez beneficjenta odpowiedniego źródła finansowania działań ujętych we wniosku), spółka podniosła, że jednym z dokumentów potwierdzających odpowiednie źródło finansowania projektu był wyciąg ze szczegółowego rachunku depozytowego w Banku P. S.A. z podanym saldem dostępnej lokaty w wysokości 550.000 euro, drugim takim dokumentem była wskazana wyżej uchwała Zarządu Spółki (chociaż ze względu na kategorię beneficjenta nie był to dokument konieczny do dołączenia do wniosku), zaś trzecim dokumentem spełniającym wymogi "wyciągu z rachunku bankowego" było oświadczenie Banku B. z dnia 19 maja 2009 r. z informacją, że na rachunku bieżącym spółki dostępne saldo środków finansowych zamyka się kwotą 4.336.000,00 zł. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zarząd województwa, działając na podstawie art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), poinformował spółkę – wnioskodawcę, że jej protest został rozpatrzony negatywnie. Instytucja zarządzająca stwierdziła, że wspomniane wyżej oświadczenie Banku B. z dnia 19 maja 2009 r. nie jest "wyciągiem z rachunku bankowego", o jakim mowa w kryterium formalnym podstawowym nr 7. Wskazany w instrukcji wypełniania wniosku zapis jest katalogiem zamkniętym dopuszczalnych form finansowych zabezpieczenia projektu, a oświadczenie banku nie jest wymienione w powyższym katalogu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na powyższe pismo informacyjne wniosła E. – P. S.A. Skarżąca podniosła, że wskazane w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie formy finansowych zabezpieczeń projektu nie stanowią katalogu zamkniętego. Oświadczenie Banku B. z dnia 19 maja 2009 r. stanowi wystarczające potwierdzenie Oświadczenia Beneficjenta w tym zakresie, zaś dokument ten stanowi tożsame z wyciągiem z rachunku bankowego oświadczenie woli banku o wysokości salda środków finansowych zgromadzonych na koncie bankowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że skarga jest zasadna. Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona sposób naruszający prawo, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] i zasądził koszty na rzecz skarżącej. Na wstępie Sąd rozważył, jakie są granice sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu i uznał, że wobec braku wyłączenia, w sprawach dotyczących sądowej kontroli legalności aktu wydanego na podstawie ustawy o szczególnych warunkach rozwoju stosuje się art. 134 i 135 p.p.s.a., co powoduje, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i stosuje przewidziane ustawą środki we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla jej załatwienia. Ustawa o szczególnych warunkach rozwoju oraz konkretny system realizacji programu operacyjnego, o jakim mowa w art. 5 pkt 11 ustawy, zawierają zasady i procedury stosowane w trakcie naboru projektów. Jest to pełna i szczególna regulacja prawna dotycząca prowadzenia polityki rozwoju w ramach realizacji konkretnego programu operacyjnego. Zgodnie z art. 37 ustawy, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jest wyłączone. Sąd wskazał, że wyłączenie stosowania k.p.a. w sprawach objętych przedmiotem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz to, że program operacyjny nie jest aktem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie powodują, iż w takich sprawach organ stosujący prawo może działać poza granicami wytyczonymi art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu stanowi rażące naruszenie prawa, a w takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. W rozpoznawanej sprawie sąd administracyjny bada legalność, tj. zgodność z prawem, oceny projektu przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą. Kontrolowana jest zgodność tej oceny z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, które zawarte są w systemie realizacji programu operacyjnego. Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy oświadczenie Banku B. z dnia 19 maja 2009 r. zawierające informację, że na rachunku bieżącym spółki dostępne saldo środków finansowych zamyka się kwotą 4.336.000,00 zł, było wyciągiem z rachunku bankowego, o jakim mowa w pkt 9 Załącznika nr I do Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 (Oświadczenie Beneficjenta o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji). Zapis ten brzmi: "w przypadku beneficjentów, którzy nie są zobowiązani przepisami prawa do sporządzenia (...) dokumentem potwierdzającym posiadanie środków na realizację projektu powinien być wyciąg z rachunku bankowego, lokata terminowa, promesa bankowa". Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank i osoby w nim zatrudnione obowiązane są zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej. Natomiast zgodnie z art. 95 ust. 1 Prawa bankowego, księgi rachunkowe banków, wyciągi z tych ksiąg podpisane przez osoby upoważnione do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych banku i opatrzone pieczęcią banku oraz wszelkie wystawione w ten sposób oświadczenia zawierające zobowiązania, zwolnienie z zobowiązań, zrzeczenie się praw lub pokwitowanie odbioru należności oraz stwierdzające udzielenie kredytu, pożyczki pieniężnej, ich wysokość, zasady oprocentowania, warunki spłaty, przeniesienie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką lub zastawem rejestrowym, mają moc prawną dokumentów urzędowych oraz stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i rejestrach publicznych. Sąd wskazał, że tak sporządzone dokumenty, od chwili wystawienia przez bank korzystają z domniemania swojej autentyczności oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich zaświadczone, co wynika z art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej cytowany jako: k.p.c.), które to domniemania mogą być obalone tylko w sposób przewidziany przez art. 252 k.p.c. Zgodnie z art. 725 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowany jako: k.c.), przez umowę rachunku bankowego bank zobowiązuje się względem posiadacza rachunku, na czas oznaczony lub nieoznaczony, do przechowywania jego środków pieniężnych oraz, jeżeli umowa tak stanowi, do przeprowadzania na jego zlecenie rozliczeń pieniężnych. Z kolei art. 728 § 1 k.c. stanowi, że jeśli umowa rachunku bankowego została zawarta na czas nieoznaczony, bank jest obowiązany informować posiadacza rachunku, w sposób określony w umowie, o każdej zmianie stanu rachunku bankowego. Ten ogólny obowiązek został doprecyzowany, co do formy informowania w art. 728 § 2 k.c., zgodnie z którym, przesłanie wyciągu z rachunku z informacją, jest jedną z form realizowania przez bank obowiązku informacyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zakres pojęciowy wyrażenia "wyciąg z rachunku z informacją" mieści się w szerszym zakresie pojęciowym wyrażenia "informować", a przesłanie wyciągu to informacja o zmianach stanu rachunku z ustaleniem salda rachunku, to mogą istnieć jeszcze inne formy i sposoby informowania posiadacza rachunku bankowego o saldzie, określone w umowie i regulaminie banku. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oświadczenie Banku B. z dnia 19 maja 2009 r. zawierające informację, że na rachunku bieżącym spółki dostępne saldo środków finansowych zamyka się kwotą 4.336.000,00 zł jest dokumentem pisemnym, który w rozumieniu art. 728 § 1 k.c. informuje posiadacza rachunku o zmianie stanu rachunku bankowego (lub o braku takiej zmiany w odniesieniu do ostatnio udzielonej informacji o saldzie rachunku bankowego). Jest to dokument urzędowy zawierający oświadczenie banku w zakresie jego uprawnień i obowiązków wynikających z umowy rachunku bankowego. Dokument ten korzysta z domniemania autentyczności oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone, do chwili obalenia tych domniemań tylko w sposób przewidziany prawem i stwierdza istnienie zobowiązania banku do świadczenia na rzecz spółki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy wykładni zawartego w spornym pkt 9 (Oświadczenie Beneficjenta o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji) Załącznika nr I do Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 zwrotu "powinien być wyciąg z rachunku bankowego" nie można pominąć wskazanych wyżej regulacji ustawowych. Wyciąg z rachunku bankowego jest informacją o stanie rachunku bankowego z uwzględnieniem zmian stanu rachunku w okresie od udzielenia posiadaczowi poprzedniej informacji o tym stanie. Natomiast pisemne oświadczenie banku w tym zakresie korzystające z waloru dokumentu urzędowego jest zaświadczeniem przez bank istnienia zobowiązania w wysokości salda rachunku w ściśle określonym dniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zarządzający jest uprawniony jedynie do uzyskania wiedzy o aktualnym stanie rachunku bankowego wnioskodawcy, natomiast brak jest ustawowych i racjonalnych podstaw ku temu, aby mógł żądać informacji o operacjach bankowych dokonywanych na rachunku bankowym wnioskodawcy w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem Sądu, aby omawiane postanowienie zawarte w systemie realizacji było zgodne z prawem, to powinno brzmieć: "(...) powinna być informacja o stanie rachunku bankowego, lokata terminowa, promesa bankowa". W ocenie Sądu organ zarządzający jest uprawniony jedynie do uzyskania wiedzy o aktualnym stanie rachunku bankowego wnioskodawcy, natomiast brak ustawowych i racjonalnych podstaw ku temu, aby mógł żądać informacji o operacjach bankowych dokonywanych na rachunku wnioskodawcy w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie doszło do naruszenia prawa, które polegało na błędnym ustaleniu, iż wnioskodawca nie spełnił wymogu wskazanego w załączniku nr I do instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w pkt 9 (Oświadczenie Beneficjenta o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji oraz zapewnieniu minimalnego wkładu własnego wraz z właściwym potwierdzającym dokumentem) w sytuacji, kiedy złożył oświadczenie, że posiada wymagane środki finansowe niezbędne do realizacji projektu (wkład własny + koszty niekwalifikowane) oraz środki na realizacją I kwartału rzeczowej realizacji inwestycji, potwierdzając ich posiadanie, między innymi spornym dokumentem urzędowym. Z uwagi na powyższe, działając na mocy art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...], zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. – P. S.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30c w związku z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez rozpoznanie skargi w przypadku wskazania w niej niewłaściwego organu, a to poprzez skierowanie skargi na "rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] – Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]" w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym jest Zarząd Województwa [...], a w konsekwencji skarga winna być wniesiona na rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej RPO [...] 2007-2013; II. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zakwestionowanie prawa instytucji zarządzającej do samodzielnego określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz przyjęcie, iż sądowi administracyjnemu przysługuje prawo zmiany określonych przez instytucję zarządzającą zapisów systemu realizacji programu operacyjnego; III. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bowiem Sąd zaprzeczył prawu instytucji zarządzającej do samodzielnego ustalania kryteriów wyboru projektów poprzez uznanie, że zapisy zawarte w systemie realizacji są niezgodne z prawem oraz nakazanie instytucji zarządzającej dokonania ponownej oceny projektu przy zastosowaniu przyjętej przez sąd interpretacji określonych przez instytucję kryteriów; IV. naruszenie prawa materialnego wobec błędnej interpretacji art. 728 § 2 k.c. i uznania, że oświadczenie banku, jako pisemna informacja, o której mowa w art. 728 § 1 k.c., tożsame jest z wyciągiem z rachunku bankowego, o którym mowa w art. 728 § 2 k.c., a przez to nakazanie instytucji zarządzającej zastosowania sprzecznej z prawem wykładni zapisów systemu realizacji; V. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach regulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a to poprzez naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1, Sąd uznał bowiem, iż naruszenie prawa dotyczy zapisów zawartych w systemie realizacji, a przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, w której sąd uzna, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, natomiast w sprawie niniejszej ocena projektu przeprowadzona została w sposób prawidłowy i zgodny z właściwymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze do Sądu pierwszej instancji spółka błędnie wskazała stronę tejże skargi, bowiem ani Marszałek Województwa, ani tym bardziej Urząd Marszałkowski nie są organami właściwymi w sprawach związanych z realizacją programów operacyjnych, zaś instytucją zarządzającą w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest zarząd województwa. Z kolei Sąd pierwszej instancji niezasadnie zakwestionował prawo instytucji zarządzającej do samodzielnego określania zasad wyboru projektów. Sądy administracyjne nie są powołane do kontroli sposobu ustalania kryteriów wyboru projektów, ani też nie mogą ingerować w sposób wyboru projektów. Sąd ma jedynie kompetencję do oceny działań podejmowanych przez właściwe instytucje przy ocenie wniosku, ale już nie przy konstruowaniu zapisów regionalnego programu operacyjnego lub systemu realizacji. W niniejszej sprawie Sąd nie wskazał przepisu prawa, który został naruszony podczas oceny projektu, zaś w uzasadnieniu wskazał jedynie, iż naruszenie prawa polegało na błędnym ustaleniu, że wnioskodawca nie spełnił wymogu wskazanego w załączniku nr 1 do instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Artykuł 7 Prawa bankowego nie ustala tożsamości oświadczenia banku z wyciągiem z rachunku bankowego, a nadto wyciąg z rachunku bankowego nie stanowi oświadczenia woli banku, a co najwyżej oświadczenie wiedzy. Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako: p.p.s.a.), bowiem nie uwzględnił faktu powszechności dostępu do bankowości elektronicznej, ani też możliwości samodzielnego przygotowania (wydrukowania) wyciągu z rachunku bankowego. W przepisach powszechnie obowiązujących brak jest przesłanek uniemożliwiających klientowi banku udostępnienie dokumentów wytworzonych przez ten bank, a jednocześnie objętych tajemnica bankową. W konsekwencji należy przyjąć, że prawidłowo przygotowany wyciąg z rachunku bankowego może być dokumentem wymaganym przez instytucję w ramach oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze środków europejskich. Organ zaznaczył jednocześnie, że przedstawienie przez wnioskodawcę wyciągu z rachunku jest jedną z możliwości potwierdzenia odpowiedniej sytuacji finansowej, bowiem dopuszczalne jest także przedstawienie promesy bankowej, dowodu posiadania lokaty terminowej, a nawet w przypadku spółki wystarcza uchwała zarządu zabezpieczająca odpowiedni poziom środków. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęcie przez Sąd, że brak jest "ustawowych i racjonalnych podstaw" do żądania informacji o operacjach bankowych nie może stanowić samodzielnej podstawy dla stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem i wydania orzeczenia na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. E. – P. S.A. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Przed rozważeniem poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej wyrok Sądu pierwszej instancji i dokonaną przez ten Sąd ocenę "informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej" pod względem zgodności z prawem należy ustalić, na czym w istocie rzeczy polega ta ocena dokonywana przez sąd administracyjny. Na wstępie powstaje zatem pytanie, z jakim to “prawem" mają być zgodne działania administracji publicznej podejmowane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Omawiana ustawa, ani też cytowane wyżej Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogą zawierać i nie zawierają w tym względzie żadnych szczególnych uregulowań. Zatem, zgodnie z art. 87 i 92 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są w Rzeczypospolitej Polskiej: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia wydane w celu wykonania ustaw przez organ wskazany w ustawie i zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie. Działania organów administracji publicznej podejmowane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają być zatem zgodne z prawem powszechnie obowiązującym (Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami) i sąd administracyjny kontroluje ich zgodność prawem pochodzącym z tak określonych źródeł prawa. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie wyżej określonego rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, które to ogłoszenie powinno zawierać wymienione w ustawie informacje: 1) rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, 2) rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie, 3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, 4) poziom dofinansowania projektów (określony jako procent wydatków podlegających dofinansowaniu) 5) maksymalną kwotę na dofinansowanie, 6) kryteria wyboru projektów, 7) termin rozstrzygnięcia konkursu, 8) wzór wniosku o dofinansowanie, 9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie, 10) wzór umowy o dofinansowanie, 11) informacja o środkach odwoławczych. Jak wynika z powyższego, określenie systemu realizacji programu operacyjnego, a w szczególności przeprowadzenie konkursu celem wyboru projektu do dofinansowania, należy do instytucji zarządzającej. Do tych działań instytucja zarządzająca jest upoważniona ustawowo. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia wyżej określonych warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Takie działania instytucji zarządzającej są działaniami zgodnymi z prawem i mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wydane przez instytucję zarządzającą regulacje prawne niższego rzędu (instrukcje wypełnienia wniosku, załączniki do tych instrukcji zawierające wyjaśnienia dotyczące załączników do wniosku o dofinansowanie) mające zapewnić prawidłowe złożenie wniosku, a co za tym idzie – osiągnięcie wyżej wskazanych celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Instrukcja wypełnienia wniosku oraz zawarte w załączniku do niej wyjaśnienia w zakresie wypełnienia załączników do wniosku mają stanowić wyłącznie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu i są dla nich wiążące tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zasad konkursu. Nie chodzi bowiem o zgromadzenie przez instytucję zarządzającą dokumentacji wymienionej w instrukcji do wypełnienia wniosku oraz w wyjaśnieniach dotyczących sposobu wypełnienia załączników do wniosku, lecz o zgromadzenie danych określonych w regulaminie konkursu, niezbędnych do oceny zgłoszenia. Jest oczywiste, że instrukcje i załączniki do instrukcji mogą być dla uczestników konkursu pomocne do wywiązania się z obowiązku przedstawienia dokumentacji koniecznej do oceny ich projektu. Jednak ocena zgłoszenia nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy zostały przedstawione dokumenty wymienione w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko tak przeprowadzona ocena będzie oceną zgodną z prawem, bowiem jak to wskazano wyżej prawo (ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustala treść informacji o konkursie. Cała reszta wymagań określona w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą musi być zgodna z wymogami ustawowymi i musi być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowana w procesie sprawdzania prawidłowości zgłoszenia. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny bada ocenę projektu dokonaną przez organ zarządzający pod względem zgodności z prawem. Sąd bada zatem, czy ocena przeprowadzona przez organ miała na względzie spełnienie przez projekt wymogów ustawowych, a więc z konieczności bada także, czy wymagania przedstawione w instrukcjach i załącznikach do instrukcji są zgodne z wymogami ustawowymi zawartymi w art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tylko niespełnienie wymogów ustawowych dyskwalifikuje projekt. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zasadność poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej i uznał je za nieusprawiedliwione. Zarzut I Nie jest usprawiedliwiony zarzut I skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędne wskazanie w skardze, jako organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, Marszałka Województwa [...] – Urzędu Województwa [...] zamiast Zarządu Województwa [...], który to organ jest z mocy ustawy instytucją zarządzającą programem operacyjnym. Wskazać należy na wstępie, że niezależnie od błędnego określenia przez skarżącego organu, który wydał zaskarżony akt (informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu), wobec uregulowań art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wniesienia skargi bezpośrednio do sądu wraz z kompletem dokumentacji zawierającej także zaskarżony akt, nie ma żadnych wątpliwości, który to akt został zaskarżony do sądu, zatem procedura kontroli sądowej mogła być prowadzona. Dalej wskazać należy, że błąd strony wywołany był przez sam organ, który z nieznanych przyczyn, zarówno w pierwszym, jak i w drugim piśmie zawierającym “informację o negatywnej ocenie projektu", zamiast wskazać organ, od którego ta informacja pochodzi, jak to się wskazuje na wszelkich pismach urzędowych, podał jedynie wykonawcę zadań należących do Zarządu Województwa, tj. Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego. Taka redakcja pisma jest nieprofesjonalna i myląca dla strony. Niezależnie od faktu, że ustawa określa omawiane pismo organu jako “informację", to zawiera ono rozstrzygnięcie organu o projekcie, a więc o prawach i obowiązkach strony. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastrzega w art. 30g, że “informacja" nie jest decyzją, a w art. 37 ustawa stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Mimo takich uregulowań uznać należy, że w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne kierowanie do strony pisma zawierającego rozstrzygnięcie o jej prawach i obowiązkach bez wskazania organu, od którego to pismo pochodzi. Odsyłanie strony do ustawy lub Internetu dla poszukiwania rzeczywistego autora pisma jest nie do zaakceptowania, a czynienie w takiej sytuacji zarzutu z wadliwego określenia organu jest nieusprawiedliwione. Na marginesie tylko wskazać należy, że skoro ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa omawiane rozstrzygnięcie jako “informację", to słowo to powinno być wyraźnie użyte w kierowanym do strony piśmie, zaś pismo to nie powinno mieć formy zwykłego listu. Zarzut II i III Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej nr II i III. Sąd nie zakwestionował prawa instytucji zarządzającej projektem do samodzielnego określenia systemu realizacji projektu. Organ zarządzający jest umocowany ustawą do ustalania systemu realizacji projektu, musi jednak działać w sposób zgodny z prawem powszechnie obowiązującym, a co za tym idzie wszelkie instrukcje, załączniki do instrukcji i wyjaśnienia do załączników do instrukcji muszą być zgodne z przepisami prawa. W ogłoszeniu o konkursie określono maksymalny poziom dofinansowania projektów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 7 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. procent wydatków objętych dofinansowaniem. Z przepisu tego można wywieść pośrednio uregulowanie, że wnioskodawca, aby ubiegać się o dofinansowanie, powinien wykazać, że posiada pozostałą część środków potrzebnych na zrealizowanie projektu, tj. posiada wkład własny w stosownej wysokości. Jest niesporne między stronami, że wnioskodawca E. – P. S.A. powinien wykazać, iż zapewnia wkład własny na realizację projektu w kwocie 4.035.226,30 zł. Wnioskodawca wykazał dokumentami urzędowymi, których wiarygodność nie została przez organ podważona, że ma zgromadzone w bankach na dzień 19 maja 2009 r. kwoty: 550.000,00 Euro oraz 4.336.000,00 zł. Sumy te przekraczały znacząco wymaganą kwotę na współfinansowanie projektu ze środków własnych. Jednak kwota 4.336.000,00 zł została wykazana dokumentem urzędowym wystawionym przez Bank B., nie zaś wyciągiem z konta bankowego, wskazanym przez organ w załączniku nr I do instrukcji wypełniania wniosku. Spowodowało to negatywną ocenę projektu przez organ z powodu niespełnienia kryterium formalnego podstawowego nr 7, określonego w załączniku nr 6 (Kryteria wyboru projektów) do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Kryterium formalne podstawowe nr 7 to potwierdzenie zaplanowania przez beneficjenta odpowiedniego źródła finansowania działań ujętych we wniosku o dofinansowanie. W ocenie organu spełnienie kryterium nie zostało wykazane dokumentami wymienionymi w załączniku nr I do instrukcji wypełniania wniosku w zakresie dotyczącym załącznika nr 9 (Oświadczenie beneficjenta o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji oraz zapewnieniu minimalnego wkładu własnego wraz z właściwym potwierdzającym dokumentem), zatem kryterium nie zostało wypełnione. Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie przez organ, iż kryterium formalne podstawowe nr 7 nie zostało wypełnione, ponieważ wymagana tym kryterium okoliczność została udowodniona innym dokumentem, niż wymieniony w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku, jest wadliwe i sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadne, a ocena dokonana przez organ jest w sposób oczywisty nieprawidłowa i niezgodna z prawem powszechnie obowiązującym. Zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym, tj. art. 95 ust. 1 Prawa bankowego i art. 244 k.p.c. przedłożone przez wnioskodawcę oświadczenie Banku B. jest dokumentem bankowym i ma moc prawną dokumentu urzędowego, zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wnioskodawca udowodnił zatem dokumentem urzędowym, że posiada kwotę przekraczającą wymagany regulaminem konkursu wkład własny przeznaczony na współfinansowanie projektu (tj. kwotę, o której mowa w kryterium formalnym podstawowym nr 7). Żądanie, celem udowodnienia posiadania stosownej kwoty środków na wkład własny, wyciągu z konta, ujawniającego operacje na tym koncie, jest dla omawianego celu niepotrzebne i ujawnia tajemnicę bankową w zakresie szerszym, niż jest to konieczne dla uzyskania wymaganej ustawą informacji. Oczywiście, te podmioty, które z uwagi na możliwość samodzielnego wygenerowania przy pomocy Internetu omawianego dokumentu decydują się na rezygnację z tajemnicy bankowej, w takim zakresie jak organ to sugeruje, mogą to uczynić. Wykazanie stanu konta zaświadczeniem bankowym nie może być jednak zdyskwalifikowane przez organ tylko dlatego, że jest niezgodne z wyjaśnieniami zawartymi w załączniku do instrukcji wypełniania wniosku. Organ ocenia zgłoszenie konkursowe pod kątem jego zgodności z przepisami prawa i powinien badać, czy wymagana ustawą okoliczność rzeczywiście została wykazana, nie zaś, czy zrealizowane zostały instrukcje i wyjaśnienia zawarte w załącznikach do instrukcji. Sąd nie naruszył więc prawa wskazując w uzasadnieniu, że organ dokonał wadliwych ustaleń. Wywód Sądu pierwszej instancji uzupełnić należy wyjaśnieniem, że naruszone przez organ przepisy prawa to art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 26 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z których wynika, że instytucja zarządzająca ma określić poziom dofinansowania projektu, a co za tym idzie określić także poziom współfinansowania projektu ze środków własnych wnioskodawcy. Powołane przepisy naruszone zostały poprzez błędne przyjęcie przez organ, że okolicznością ustalaną przy ocenie projektu jest złożenie przez wnioskodawcę dokumentu wymienionego w wyjaśnieniach do załącznika do instrukcji, podczas gdy w rzeczywistości, zgodnie z ustawą i wydanym na jej podstawie regulaminem konkursu, okolicznością ustalaną było posiadanie przez wnioskodawcę wymaganej konkursem kwoty własnej przeznaczonej na współfinansowanie projektu. Organ naruszył także art. 95 Prawa bankowego i art. 244 k.p.c., które regulują moc dowodową dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie bankowe i błędnie, wbrew treści tego dokumentu, ustalił, że poszukiwana okoliczność, istotna przy ocenie projektu, nie została udowodniona, podczas gdy w istocie została ona udowodniona w sposób zgodny z prawem powszechnie obowiązującym. Zarzut IV Nie jest zasadny zarzut IV skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 728 k.c. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja omawianego przepisu k.c. jest prawidłowa, w istocie jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Art. 728 k.c. reguluje obowiązek banku w zakresie częstotliwości przesyłania posiadaczowi rachunku wyciągów z konta oraz treści tych wyciągów. Zgodnie z art. 728 § 2 k.c. wyciągi mają być przesyłane bezpłatnie co najmniej 1 raz w miesiącu, zaś zgodnie z art. 728 § 1 k.c. mają zawierać informacje o każdej zmianie stanu rachunku bankowego (tj. o wszystkich operacjach, jakie miały miejsce). Częstotliwość obowiązkowego nadsyłania wyciągu z konta oraz treść tego wyciągu nie ma znaczenia dla oceny, czy zaświadczenie bankowe o stanie konta powinno być uznane przez organ jako dokument wystarczający dla ustalenia stanu konta. Zarzut V Nie jest usprawiedliwiony V zarzut kasacyjny, dotyczący w istocie zakresu kontroli sądowej dokonywanej w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jak to wykazano we wstępnej części uzasadnienia, kontrola ta prowadzona jest tak, jak każda kontrola sądowoadministracyjna, tzn. sąd ocenia kontrolowany akt (czynność) pod kątem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd bada, czy ocena projektu dokonana przez organ była zgodna z prawem powszechnie obowiązującym. Jeżeli bezpośrednią przyczyną negatywnej oceny projektu było niezastosowanie się przez wnioskodawcę do uregulowań pozaustawowych, sąd administracyjny musi badać, czy działanie strony było prawidłowe w świetle prawa powszechnie obowiązującego. Brak zgodności wymogów zawartych w uregulowaniach pozaustawowych z prawem powszechnie obowiązującym powoduje, że żądanie ich wypełniania nie może być przez sąd akceptowane. Sąd administracyjny nie ingeruje w system realizacji programu operacyjnego, ani nie wpływa na treść jego postanowień, jednak ocenia, czy sposób działania, którego domaga się organ w instrukcjach kierowanych do strony jest zgodny z prawem powszechnie obowiązującym. Zdaniem NSA wszelka ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, nie zaś na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje. Sąd pierwszej instancji w taki właśnie sposób badał zaskarżoną informację, zatem zasadnie uznał, że dokonana przez organ ocena projektu naruszała prawo powszechnie obowiązujące. W tym stanie rzeczy wydane przez Sąd rozstrzygnięcie nie narusza art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.