II OSK 403/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 265/09 w sprawie ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. nr LVII/733/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz K. H. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 403/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 265/09 po rozpoznaniu skargi K.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" - oddalił skargę. W obszernym uzasadnieniu wyroku wskazano, iż wprawdzie Sąd miał wątpliwości w kwestii skuteczności złożenia wniosku strony wzywającego do usunięcia naruszenia jego prawa kwestionowaną uchwałą, jednakże wobec braku jednolitości w orzecznictwie co do tego, czy taki wniosek może być złożony jeszcze przed wejściem w życie tej uchwały, stwierdził iż właściwe będzie przystąpienie do oceny, czy wnoszący skargę ma legitymację wymaganą art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci naruszenia tą uchwałą jego interesu prawnego jako właściciela szeregu działek znajdujących się w obszarze objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze K.H. podniósł wiele zarzutów odnoszących się do procedury planistycznej w zakresie całej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko dotyczących terenu, na którym są położone należące do niego działki, a także wywodził, iż zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Podstawową jednak kwestią, wyeksponowaną w skardze i kolejnych pismach procesowych przez skarżącego, w związku z żądaniem Sądu wykazania, w czym upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest to, iż w jego ocenie zaskarżona uchwała wyklucza możliwość zabudowy terenu stanowiącego własność skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi twierdząc, że podniesione przez skarżącego zarzuty są bezzasadne. W szczególności wskazała na to, że twierdzenie, iż zaskarżona uchwała "całkowicie wyklucza możliwość zabudowy" terenu należącego do skarżącego nie jest prawdziwe, gdyż przynajmniej niektóre działki mogą być zabudowane, jednakże w taki sposób, jaki odpowiada postanowieniom planu np. zabudową sportową i rekreacyjną. Organ gminy podkreślił przy tym, że nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia zabudowy nieruchomości, gdyż właściciel może być ograniczony w swym prawie własności w drodze ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż po uznaniu, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą było bezskuteczne, należało ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy, jak też czy skarżący ma interes prawny /uprawnienie/, który został naruszony zaskarżoną uchwałą /art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że podnoszony przez skarżącego zarzut, iż zaskarżona uchwała "całkowicie wyklucza możliwość zabudowy jego działek" nie jest wystarczający do stwierdzenia, że wykazał on, iż ma legitymację materialno-prawną do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Kwestia ograniczeń w zabudowie może bowiem wynikać z innych przepisów niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, np. z ustawy Prawo wodne, ewentualnie ze względów faktycznych. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, czego w ocenie Sądu skarżący nie wykazał. W związku z brakiem legitymacji materialno-prawnej skarżącego Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.H. zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1/ art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 151 ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec przyjęcia, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego nie spełniało ustawowych przesłanek, 2/ art. 134 ( 1 w zw. z art. 151 ppsa poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów prawa wskazanych w skardze, 3/ art. 147 ( 1 ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4/ art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi wobec przyjęcia, że na skarżącym ciążył obowiązek "wykazania" naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1/ art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa na skutek braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz wobec nieustalenia bezprawności zaskarżonej uchwały z punktu widzenia przepisów wskazanych w skardze, 2/ art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niewłaściwe zastosowanie i nieprzyjęcie, że zaskarżona uchwała ogranicza w sposób arbitralny prawa własności skarżącego, 3/ art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprzyjęcie, że przedmiotowa uchwała ogranicza w sposób arbitralny prawa własności skarżącego, 4/ art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i nieprzyjęcie, że zaskarżona uchwała w sposób arbitralny i nie znajdujący podstaw prawnych narusza prawo własności nieruchomości, w szczególności w zakresie uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę, 5/ art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i nieprzyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza zasady i tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nienarusza interesu prawnego skarżącego w sposób bezprawny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się zwłaszcza, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż dla uznania legitymacji materialnej skarżącego nie jest wystarczające wskazanie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą działki skarżącego przewidziane zostały bądź pod takie zagospodarowanie, które w ogóle wyklucza zabudowę, bądź pod zabudowę nieodpowiadającą interesom skarżącego. W konsekwencji Sąd z naruszeniem prawa nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, lub wskazał np. na ustawę Prawo wodne bez wywiedzenia związku jej regulacji z tym, że to nie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego /jej zagospodarowaniu/. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krakowie wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnicze zarzuty mające istotne znaczenie dla stwierdzenia, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach a w konsekwencji jej uwzględnienia, zostały sporządzone prawidłowo i są zasadne. Przede wszystkim w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę z tej przyczyny, że w jego ocenie skarżący nie wykazał spełnienia wymaganej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa na skutek braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niewłaściwe zastosowanie i nie przyjęcie, że zaskarżona uchwała ogranicza w sposób arbitralny prawo własności skarżącego; art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie przyjęcie, że przedmiotowa uchwała ogranicza w sposób arbitralny prawo własności skarżącego; art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i nie przyjęcie, że zaskarżona uchwała w sposób arbitralny i nie znajdujący podstaw prawnych narusza prawo własności nieruchomości, w szczególności w zakresie uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę. Stanowisko skarżącego, że poprzez niesporne wykazanie, że na objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenie znajdują się działki stanowiące jego własność, zaś ich przeznaczenie w planie, polegające na tym, że w pewnym zakresie w ogóle nie będą mogły być zabudowane, zaś w pozostałym - sposób zagospodarowania i zabudowy nie odpowiada zamierzeniom skarżącego jako właściciela, spełnił przesłankę określoną w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenia jego interesu prawnego zaskarżonym aktem gminny. Przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji narusza natomiast ten przepis oraz pozostałe, wymienione przepisy prawa materialnego, godząc w interesy właścicielskie skarżącego, chronione w szczególności normami konstytucyjnymi. Należy zauważyć, że aprobujące stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej znajduje już potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2009 r. dotyczącym skargi na uchwałę rady gminy a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygm. akt II OSK 350/10 rozpatrującym sprawę ze skargi kasacyjnej na uchwałę rady gminy, wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że oceniając legitymację materialno-prawną skarżącego sąd pierwszej instancji nie może pozostać bierny, nawet wówczas, kiedy strona jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, powinien więc ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, i w efekcie uwzględnić, w sytuacji gdy skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. W takiej sytuacji sąd jest zobowiązany do rozpoznania sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony /naruszenia interesu prawnego/. Stanowisko wyrażone w tych wyrokach całkowicie podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Nie można uznać za zasadne tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą podnoszonych przez stronę wadliwości sprowadzających się do nierozpatrzenia innych kwestii podnoszonych w sprawie. Odniesienie się do nich będzie możliwe przez Sąd pierwszej instancji dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy, bowiem jak dotychczas Sąd ten zasadniczo uchylił się od ich oceny stwierdzając zaistnienie przeszkody w postaci braku spełnienia ustawowego wymogu wykazania się przez skarżącego naruszeniem jego interesu prawnego. Zarzuty dotyczące wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kwestii wezwania przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą należy uznać w istocie za bezprzedmiotowe, skoro po dokonaniu bardzo obszernych wywodów, Sąd w efekcie uznał, że nie znajduje podstaw do odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.