II OSK 350/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "S." Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 761/09 w sprawie ze skargi "S." Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Z. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr XXVIII/392/08 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielona Góra I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Miasta Zielona Góra na rzecz "S." Powszechnej Spółdzielni Spożywców w Z. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 350/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 761/09 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni A. w Z. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008 r. Nr XXVIII/392/08 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarga została wniesiona w związku z tym, iż uchwała zmieniająca studium określiła dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej, ilość kondygnacji i wysokość budynku, jaki mógłby na danym terenie powstać, co w ocenie skarżącej jest niedopuszczalne, bowiem wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ zastrzega się dla planu miejscowego, a nie dla studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 764/08 stwierdzając, iż oparcie skargi na tytule prawnym do gruntu położonego na określonym terenie nie jest wystarczające do rozpoznania merytorycznego skargi. Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię A. w Z. została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 589/09 uchylił zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że merytoryczne ustalenie kierunków zagospodarowania, obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej zostają określone na etapie uchwalania studium a plany ustalające przeznaczenie konkretnych terenów oraz warunki zabudowy i zagospodarowania muszą być zgodne ze studium. Ustalenia studium znacząco, choć pośrednio, oddziałują zatem na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwalone studium w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z tym że skarżący musi wykazać, że uchwała taka - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej, gdyż procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. NSA podzielił też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca powinna wykazać się naruszeniem interesu prawnego ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej uchwale, zauważając, że Sąd ten nieprawidłowo przyjął, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do określonej nieruchomości, wbrew znajdującej się w aktach dokumentacji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną, wskazując, że stosownie do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA /art. 190 ppsa/, którą jest związany, miał obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, co dopiero otworzy drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż skarżąca ma legitymację prawną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jednakże studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawnym wydawanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego zaś ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych /art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Jest aktem wewnętrznym obowiązującym w gminie, stanowi wytyczną w całokształcie działalności gminy, mającej konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium pośrednio oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji. Podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzależniającym skuteczność skargi od wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny został naruszony. Nie wystarczy wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, ale konieczne jest wykazanie, że interes taki został już naruszony postanowieniami studium, co w praktyce jest niezwykle trudne. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia uchwały został naruszony jego własny, indywidualny interes albo uprawnienie, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia przez tę uchwałę jego własnych uprawnień i to aktualnie, a nie w przyszłości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że studium jako akt planowania, wiążący organy w tym zakresie, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji, przez co nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Postanowienia studium wiążą wyłącznie organy gminy w późniejszych ustaleniach związanych z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Jeżeli zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący nieruchomość strony skarżącej, który będzie zawierał postanowienia w ocenie strony uniemożliwiające lub utrudniające wykonywanie prawa własności, to strona będzie uprawniona do zaskarżenia tych postanowień. Wtedy o wiele prościej będzie wykazać, że postanowienia planu ingerują w jej prawa i naruszają przysługujący jej interes prawny. Studium nie wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, takie ograniczenia władny jest określić dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie przedstawiła argumentu, który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim strona dysponuje, nie narusza jego istoty ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Założenia studium, ograniczające wysokość budynków do 12 m nie wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, nie można bowiem wykluczyć, że skarżąca sprzeda swoją nieruchomość nawet po korzystniejszej cenie, pomimo odnośnego postanowienia studium. Bez znaczenia jest okoliczność, że strona nie mogła zbyć nieruchomości w sytuacji, gdy potencjalny nabywca powziął wiadomość o zawartym w studium ograniczeniu w kwestii wysokości zabudowy. Nie ma też znaczenia, że została podjęta uchwała z dnia 26 sierpnia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu. Poza tym z ( 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z tego wynika, że "w studium można stosować wskaźniki urbanistyczne w postaci wysokości określonej w ilości kondygnacji lub w metrach." Okoliczność, iż w planie zostanie powtórzona regulacja w tym zakresie zawarta w studium, "nie pozbawia strony możliwości kwestionowania zamierzeń gminy dotyczących kształtu urbanistycznego". Plan jest bowiem prawem miejscowym, które może być przedmiotem zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Spółdzielnia w Z. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 ( 1 ppsa, poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie wykazała, iż jej indywidualny interes prawny został naruszony, podczas gdy doszło do takiego naruszenia, bowiem studium w zaskarżonym zakresie zostało sporządzone niezgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z ( 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., przez niezgodne z tymi przepisami uszczegółowienie wysokości budynku i liczby kondygnacji, który będzie mógł powstać na działce strony; treść planu miejscowego w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie musiała być zgodna ze studium; ( 6 pkt 2 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. przez błędną interpretację w takim zakresie, iż wskaźniki urbanistyczne mogą określać ilość kondygnacji budynku i jego wysokość w metrach, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 133 ( 1 i art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 ( 1 i 107 ( 3 kpa przez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i dowolnym uznaniu, że studium nie naruszyło bezpośredniego, zindywidualizowanego interesu prawnego skarżącej a także, że jest ono wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego; art. 106 ( 3 ppsa, przez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych strony dotyczących wpływu studium na jej interes prawny; art. 190 ppsa przez nieuprawnione wyrażanie odmiennych poglądów i wykładni od wskazanej w wyroku NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 589/09. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż ustalenie w studium ograniczeń w kwestii wysokości zabudowy i liczby kondygnacji wiąże organ gminy przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji narusza interes prawny skarżącej jako właściciela danego terenu, do kogo w istocie te ograniczenia się odnoszą. Na etapie uchwalania studium można natomiast posługiwać się jedynie wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania terenu - wskaźnikami urbanistycznymi, które w istocie w ogólnikowy sposób mogą określać założenia dotyczące przyszłego przeznaczenia terenów, których uszczegółowienie w zakresie gabarytów i wysokości zabudowy powinny następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 751/07 z podkreśleniem, że ustalenia planu powinny być w myśl art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miarę szczegółowe, o tyle treść studium aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinny być formułowane w sposób bardziej ogólny. Studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 ww. ustawy. Podobnie określenie "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów /art. 10 ust. 2 pkt 2/ a nie do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu określanych w planach a nie w studium /art. 15 ust. 2 pkt 6/. Ograniczenia własności w niniejszej sprawie wynikają ze studium, z naruszeniem art. 140 kc i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a nie z planu miejscowego i dotyczą indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Określone w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące przede wszystkim naruszenia prawa materialnego - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 ( 1 ppsa, poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie wykazała, iż jej indywidualny interes prawny został naruszony, podczas gdy w istocie doszło do takiego naruszenia, bowiem studium w zaskarżonym zakresie zostało sporządzone niezgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z ( 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., przez niezgodne z tymi przepisami uszczegółowienie w studium wysokości i liczby kondygnacji budynku, który będzie mógł powstać na działce stanowiącej własność strony, podczas gdy treść planu miejscowego w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie musiała być zgodna ze studium a nadto przepis ( 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. nie dozwala na to, aby przez "wskaźniki urbanistyczne" rozumieć też określenie ilości kondygnacji budynku i jego wysokości bez wątpienia zasadnie wykazują, że przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego pogląd co do tego, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia materialno-prawnej przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uznania jej za podmiot legitymowany do skutecznego wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Po wtóre nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że ustalenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko przeznaczenia danego terenu pod budownictwo, ale również szczegółowe określenie wysokości tej zabudowy i ilości kondygnacji, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które mają ścisły związek z charakterem studium, jako dokumentu stanowiącego o kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, lecz w istocie dotyczy problematyki zastrzeżonej dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jest z zakresu kształtowania zabudowy na danym terenie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1391/09, rozpatrującym wprawdzie sprawę ze skargi kasacyjnej na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że oceniając legitymację materialno-prawną skarżącego sąd pierwszej instancji nie może pozostać bierny, nawet wówczas, kiedy strona jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, powinien więc ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, jeżeli zatem skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. W takiej sytuacji sąd jest zobowiązany do rozpoznania sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony /naruszenia interesu prawnego/. Stanowisko wyrażone w tym wyroku całkowicie podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Poza tym wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że strona będzie mogła skarżyć dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy plan ten pod rygorem nieważności musi być zgodny ze studium, które w ocenie Sądu nie może być w niniejszej sprawie zaskarżone, jest nie tylko całkowicie niezrozumiałe, ale wręcz naruszające konstytucyjną zasadę ochrony własności, skoro w istocie takim poglądem zamyka się stronie w ogóle możliwość skutecznego kwestionowania naruszenia /ograniczenia/ w jej ocenie prawa własności. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 133 ( 1 i art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 ( 1 i 107 ( 3 kpa jak też art. 106 ( 3 ppsa nie są zasadne, bowiem w postępowaniu planistycznym nie stosuje się wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a nadto nie mogło mieć miejsca zastosowanie przepisu art. 106 ( 3 odnoszącego się do zakresu przeprowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego z dokumentu, zaś wszelkie niezbędne w sprawie dokumenty planistyczne do dokonania oceny legitymacji materialno-prawnej skarżącej zostały zgromadzone w sprawie przez organ wydający zaskarżoną uchwałę. Zrzucone w skardze kasacyjnej naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 190 ppsa przez nieuprawnione wyrażenie odmiennych poglądów i wykładni od wskazanej w wyroku NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 589/09, nie może być potraktowane jako usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu kwestia legitymacji materialno- prawnej skarżącej powinna być wyjaśniona /poddana ocenie Sądu/ i tak też się stało, z tym że Sąd pierwszej instancji wyciągnął z materiału zgromadzonego w sprawie błędne wnioski. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa